IV SA/Gl 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 50 ust. 4,5 i 7, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił D. T. przyznania świadczenia w formie specjalistycznych psychiatrycznych usług opiekuńczych w domu rodzinnym dla syna M. W uzasadnieniu decyzji podał, że syn posiada rozpoznany [...],[...] oraz [...] i do dnia 30 kwietnia 2009 r. ma orzeczoną niepełnosprawność. W okresie od 12 maja 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. M. korzystał z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami [...] w miejscu zamieszkania w zakresie zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych w wymiarze 15 godzin tygodniowo. Od dnia 1 września 2008 r. M. objęty jest obowiązkowym programem nauczania w zakresie klasy "O" w związku z czym przyjęty został do oddziału integracyjnego to jest dla dzieci z [...] w Przedszkolu nr [...] w Ł.. Oddział ten zapewnia stałą rehabilitację i terapię niezbędną dla prawidłowego rozwoju dziecka. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. T., która wyraziła w nim swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołanie to nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów wskazujących na motywy jego wniesienia, ponieważ odwołująca się przedstawiła jedynie działania jakie podejmowane były względem jej dziecka w 2008 roku. W odwołaniu tym wystąpiła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i zaakcentowała, że syn uczęszczając do Oddziału Integracyjnego na terenie przedszkola na jedną godzinę zajęć indywidualnych ogólno usprawniających. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących celów pomocy społecznej oraz związanych z przyznawaniem specjalistycznych usług opiekuńczych. W dalszej części uzasadnienia przywołane zostały unormowania zamieszczone w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego ( Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych ( Dz. U. Nr 189, poz. 1598). Po przedstawieniu stanu normatywnego organ odwoławczy dokonał analizy materiału zgromadzonego w ramach postępowania dowodowego w sprawie i ustalił, że rodzina strony składająca się z trzech osób dysponuje dochodem w wysokości [...] zł., a kryterium dochodowe dla tej rodziny wynosi [...] zł. Nadto M. T. od 1 września 2008 r. rozpoczął realizację obowiązkowego programu nauczania w zakresie klasy "O" i w związku z tym przyjęty został do oddziału integracyjnego dla dzieci z [...] w Przedszkolu nr [...] w Ł. W tej sytuacji organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że ma on zapewnioną stałą rehabilitację i terapię niezbędną do prawidłowego rozwoju, zatem odmowa przyznania usług opiekuńczych była zasadna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła D. T. W skardze tej wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia oraz zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie polegające na tym, że skoro dziecko uczęszcza do przedszkola to brak jest podstaw do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych w domu rodzinnym, pomimo dostrzeganej konieczności zapewnienia specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 25 godzin tygodniowo. Zdaniem skarżącej naruszony został art. 36 § 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że korzystanie ze specjalistycznych usług opiekuńczych uzależniona jest od spełnienia kryterium dochodowego. Nadto naruszono art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich motywów, którymi ten organ się kierował przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a w szczególności brak jest wskazania, którym dowodom przyznał moc dowodową, a którym takiej mocy odmówił. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że powodem odmowy przyznania usług opiekuńczych stało się uczęszczanie syna do oddziału integracyjnego w Przedszkolu nr [...] w Ł., a w ramach zajęć syn ma jedynie 1 godzinę zajęć, a przedtem miał ich 15 w tygodniu. Jej zdaniem uczęszczanie do przedszkola nie stoi na przeszkodzie przyznaniu usług opiekuńczych w domu, ponieważ są to odrębne unormowania prawne. Dodatkowo skarżąca zaakcentowała, że w przypadku usług opiekuńczych kwestia dochodu rodziny nie ma wpływu na prawo do tego świadczenia, wpływa jedynie na wysokość odpłatności, zatem organy administracji nie powinny tego kryterium stosować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 12369 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazała to skarżąca. Stosownie, bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności i dąży do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a stosownie do postanowień art. 8 tego Kodeksu organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 1 wskazanego Kodeksu prawidłowo wydana decyzja winna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, w tym wskazanie, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym dowodom takiej mocy odmówił. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Po myśli art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podkreślić należy, że organ administracji podejmując decyzję w warunkach uznania administracyjnego, obowiązany jest do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wybór następstwa prawnego. W przypadku tego typu rozstrzygnięć sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania, czy organ administracji dokonał prawidłowego wyboru następstwa prawnego, a jedynie, czy przeprowadził postępowanie dowodowe w taki sposób, że mógł w sposób prawidłowy taki wybór dokonać. Przywołane powyżej unormowania prawne mają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona została w oparciu o te regulacje. Na wstępie przyjdzie jednakże zaznaczyć, że Sąd kontrolując rozstrzygnięcie organu administracji opiera się na aktach administracyjnych przedłożonych przez organ odwoławczy. Zatem należy domniemywać, że przekazana sądowi administracyjnemu dokumentacja sprawy stanowiła podstawę podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Wskazana uwaga posiada istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie, ponieważ akta administracyjne, którymi dysponuje Sąd nie dają odpowiedzi na szereg istotnych pytań, które pojawiają się w przypadku oceny prawidłowości zapadłych rozstrzygnięć w sprawie. W rozpatrywanej sprawie skarżąca ubiega się o przyznanie dla syna M. specjalistycznych usług opiekuńczych i podaje, że takie usługi zostały mu przyznane na okres od 12 maja 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. w wymiarze 15 godzin tygodniowo. W następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w ramach, którego organ pierwszej instancji w dniu [...] przeprowadził wywiad środowiskowy i uzyskał informację ze strony Dyrektora Przedszkola Publicznego nr [...] w Ł. o tym, że z dniem 1 września 2008 r. będzie uruchomiony oddział integracyjny dla dzieci z deficytami rozwojowymi, do którego został przyjęty M. T. Mocą decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania przedmiotowych specjalistycznych psychiatrycznych usług opiekuńczych, a jako główny powód wskazano to, że został on objęty obowiązkowym nauczaniem i od 1 września 2008 r. uczęszcza do oddziału integracyjnego, który zapewnia stałą rehabilitację i terapię niezbędną dla prawidłowego rozwoju dziecka. Od tej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, a organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte przez Burmistrza Miasta Ł. Kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pozwoliła stwierdzić, że Burmistrz Miasta Ł. podjął decyzję bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przyjdzie zauważyć, że przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierają żadnych informacji o stanie zdrowia dziecka, jak również o tym jakie usługi specjalistyczne winny być przyznane M. T. oraz w jakim wymiarze. W tej sytuacji Sądowi trudno jest się odnieść do kluczowego zagadnienia, a mianowicie, czy M. T. wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Okoliczność ta przesądza o tym, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Przyjdzie zgodzić się ze skarżącą, że objęcie jej syna obowiązkowym nauczaniem w klasie "O" w przedszkolu w oddziale integracyjnym nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu usług opiekuńczych w domu rodzinnym. Jednakże przed podjęciem stosownego rozstrzygnięcia organy administracji zobligowane były do ustalenia z właściwymi placówkami medycznymi i pedagogicznymi, czy M. T. wymaga udziału w zajęciach rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych oraz czy zakres zajęć oferowanych w Przedszkolu Nr[...] w Ł. był wystarczający czy też niezbędne są dodatkowe świadczone w domu rodzinnym. Takich działań organ pierwszej instancji nie podjął, a jak zostało to zaznaczone ograniczył się jedynie do uzyskania informacji od Dyrektora przedmiotowego Przedszkola o objęciu obowiązkowym nauczaniem M. T. Warto również zauważyć, że organ pierwszej instancji przyznał takie usługi mocą decyzji z dnia [...] na okres od 12 maja 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r. w wymiarze 15 godzin tygodniowo i powołał się na zaświadczenie lekarskie i opinię Poradni Pedagogiczno- Psychologicznej w Z., jednakże w aktach administracyjnych dokumentów tych nie ma, zatem nie można ocenić, czy rozstrzygnięcie to miało umocowanie w materiale dowodowym, a dla niniejszej sprawy odgrywa ono rolę w perspektywie treści art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i zamieszczonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podnoszony przez skarżącą zarzut, że organy administracji warunkują przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych od spełniania kryterium dochodowego nie znajduje umocowania w treści obu kwestionowanych rozstrzygnięć. Organy te akcentują jedynie w ramach opisu sytuacji dochodowej rodziny, że dochód przekracza kryterium dochodowe występujące na gruncie pomocy społecznej, jednakże w żadnym miejscu nie zawierają sformułowania wskazującego na to, że przekroczenie tego kryterium stało się powodem wydania negatywnej decyzji. Z uwagi na niezbędność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji. Organ ten winien przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające, a w szczególności uzyskać stanowisko odpowiednich placówek pozwalających ustalić, czy M. T. wymaga usług opiekuńczych, a jeżeli tak to w jakim wymiarze oraz jakiego rodzaju mają to być usługi oraz czy zajęcia, które się odbywają w placówce oświatowej wypełniają wszystkie przewidziane dla niego rodzaje zajęć i świadczeń. W postępowaniu dowodowym aktywny udział winna brać D. T. jako przedstawiciel ustawowy strony, którą jest M. T. Po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji podejmie stosowną decyzję. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono przyznania świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych Sąd nie orzekał o jej wykonalności. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.