IV SA/Gl 358/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Inspektor Pracy, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), orzekł o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej.: [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jej tożsamości, w tym danych osobowych. W zażaleniu złożonym między innymi na powyższe postanowienie pełnomocnik A S.A. - w K. Oddział w B. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i wydanie dyspozycji o zniszczeniu protokołu przesłuchania świadka. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie: * art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności wskazują jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadka naraża go na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań, * art. 23 ww. ustawy w związku z art. 124 § 2 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka, -art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 10 i art. 11 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie pełnomocnika A S.A. - w K. Oddział w B. do prowadzenia postępowania kontrolnego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czego konsekwencją jest obowiązek należytego uzasadnienia decyzji i postanowień wydanych w toku postępowania. Uzasadnienie musi zatem zawierać uzasadnienie faktyczne, gdyż tylko wówczas można ocenić czy istnieje spójność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a ustalonymi faktami. Tymczasem postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] r., Nr [...], wymogu tego nie spełnia. Nadto, organ nie podjął żadnej próby ustalenia czy wniosek o utajnienie danych jest realnie uzasadniony. Dalej pełnomocnik A S.A. - w K. Oddział w B. podniósł, że postanowienie narusza zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, bowiem stwarza możliwość arbitralnej oceny, dokonywanej poza dyspozycją ustawową czy dany przypadek uzasadnia utajnienie danych świadka. Brak uzasadnienia wpływa także negatywnie na zaufanie stron do organów państwa. Powołując się na literaturę przedmiotu stwierdził, że dla zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie wystarcza sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka. Konieczne jest chociażby uprawdopodobnienie wystąpienia takich skutków. Powyższe, zdaniem pełnomocnika, świadczy o wadliwej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że sam fakt złożenia wniosku o utajnienie danych powoduje konieczność wydania stosownego postanowienia. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W jego uzasadnieniu za chybione uznał stanowisko, że sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka nie jest wystarczająca dla zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Ustawodawca wymaga jedynie "uzasadnionej obawy" do tego, by inspektor pracy wydał postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Jednocześnie wobec braku definicji legalnej tego zwrotu odwołał się do znaczenia językowego użytych w nim słów. W tym zakresie podał, że "uzasadniony" to oparty na obiektywnych racjach, podstawach, słuszny, usprawiedliwiony, natomiast "obawa" to stan, uczucie niepewności, czy niepokoju, co do skutku następstw czegoś, strachu, lęku. Na tej podstawie wywiódł, że w każdej sytuacji, w której inspektor pracy uzna, że zachodzi "uzasadniona obawa", może wydać postanowienie o zachowaniu okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych, co nie wymaga uprawdopodobnienia wystąpienia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie. W toku przesłuchania świadka inspektor pracy uzyskując informacje, że przesłuchanie mogłoby narazić świadka na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut zamieszcza stosowną adnotację w protokole przesłuchania świadka, a potem stanowi ona podstawę do wydania przez inspektora pracy przedmiotowego postanowienia (A. Jasińska-Cichoń, Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, Oficyna 2008). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy organ stwierdził, że wydanie przez inspektora pracy postanowienia w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych świadka zostało poprzedzone złożeniem wniosku przez osobę przesłuchiwaną, w którym to uzasadniona została prośba o zachowanie w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej. Inspektor pracy nie mógł powołać tych faktów w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na możliwość identyfikacji osoby składającej wniosek, gdyż w przedmiotowym przypadku chodzi nie tylko o zachowanie w tajemnicy danych personalnych, ale też innych danych i wszelkich okoliczności, które mogłyby pozwolić na ustalenie tożsamości osoby udzielającej informacji. Nadto, postanowienie inspektora pracy nie jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (choć bardzo go przypomina), lecz ma charakter swoisty i podlega odrębnej procedurze. Adresatem postanowienia jest pracodawca, któremu przysługuje zażalenie, jednakże postępowanie w sprawie zażalenia objęte jest tajemnicą służbową i toczy się bez udziału pracodawcy. Stąd organ uznał za nieuzasadnione powołane w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie organowi tej informacji przez pracownika lub osobę, o której mowa w ust. 1 pkt 3 art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu jej udzielenia. Następnie organ przedstawił procedurę dotyczącą zasad postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy służbowej, określone w zarządzeniu nr [...] Głównego Inspektora Pracy z [...] r., uznając, że inspektor pracy zasad tych nie naruszył. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - prawa procesowego, a to art. 1 ust. 1 pkt 1 K.p.a. przez przyjęcie, że inspektor pracy wydając przedmiotowe postanowienie nie był uprawniony do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia jakiejkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka oraz przyjęcie, że zarządzenie nr [...], które nie jest źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji RP, może w jakikolwiek sposób kształtować uprawnienia strony oraz, że upoważnienie do jego wydania nie określa w sposób właściwy zakresu spraw regulowanych, co stanowi naruszenie art. 92 i 93 Konstytucji RP, jak też art. 124 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego; - prawa materialnego, a to art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności wskazują jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadków naraża ich na uszczerbek lub zarzut z powodu ich złożenia. W uzasadnieniu skargi przytoczono zawartą w zażaleniu argumentację i nie podzielono stanowiska jakoby wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osób przesłuchiwanych nie wymaga od organu uprawdopodobnienia bądź udowodnienia, iż przesłanka "uzasadnionej obawy" występuje faktycznie oraz, że w każdym przypadku złożenia takiego wniosku organ administracji musi wydać stosowne postanowienie. Taka wykładnia, zdaniem skarżącej, sprzeczna jest z zasadą jawności postępowania, a regulacja zawarta w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma charakter wyjątku od reguły, a tym samym nie może być interpretowana w sposób pozwalający na poszerzenie odstępstwa od zasady jawności. Ponadto wskazano, że Główny Inspektor Pracy nie jest podmiotem uprawnionym nawet do wydawania zarządzeń, gdyż nie mieści się w kręgu ministrów, o których mowa w art. 92 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej wątpliwości budzi to, czy dyspozycja zawarta w omawianym art. 23 ust. 6 zawierająca upoważnienie do wydania zarządzenia przez wskazany organ jest zgodna z Konstytucją RP, gdyż zarządzenia nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji zgodnie z art. 93 Konstytucji RP, co w pełni uzasadnia wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto za bezzasadny uznał zarzut, jakoby twierdził, że zarządzenie Głównego Inspektora Pracy stanowi źródło praw i obowiązków strony postępowania, wręcz przeciwnie wskazał, że zarządzenie stanowi prawo wewnętrznie obowiązujące, które obliguje inspektora pracy do określonych zachowań i nie stanowiło podstawy wydania przedmiotowego postanowienia przez inspektora pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sady administracyjne sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia inspektora pracy jako organu pierwszej instancji należy stwierdzić, że uchybiają one przepisom prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), zwanej dalej ustawą o PIP. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osoby, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą - mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Stosownie do regulacji art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o PIP w razie wydania postanowienia okoliczności takie pozostają wyłącznie do wiadomości inspektora pracy. Protokół przesłuchania pracownika lub osoby wolno udostępniać pracodawcy tylko w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych. Dodatkowo na postanowienie w sprawie zachowania w tajemnicy danych osobowych pracodawcy przysługuje zażalenie do okręgowego inspektora pracy, a dalsze postępowanie toczy się bez udziału pracodawcy i objęte jest tajemnicą służbową. Celem powyższej regulacji było zwiększenie skuteczności działania inspekcji pracy i zagwarantowanie ochrony pracownikom oraz innym osobom świadczącym pracę w związku z ich obawami przed niekorzystnymi dla nich skutkami ze strony pracodawcy lub środowiska, jeżeli zgodzą się ujawnić w toku kontroli fakty naruszenia przepisów prawa pracy, a tym samym ułatwić inspektorom pracy wyeliminowanie uchybień występujących w sferze stosunków pracy. Zgodnie z art. 12 ustawy o PIP w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Zatem zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o treść art. 23 ust. 2 ustawy o PIP powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, bowiem stosuje się do niego art. 107 § 2-5 K.p.a., co wynika z art. 126 w związku z art. 124 § 2 K.p.a. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, tak aby odzwierciedlić tok rozumowania organu administracji prowadzący do konkretyzacji określonego stosunku prawnego opartego na wskazanej normie prawnej. Przyjdzie jednocześnie zauważyć, że postanowienie oparte o przepis art. 23 ust. 2 ustawy o PIP ma charakter uznaniowy. Uznanie to wynika z użytego w tym przepisie sformułowania, że inspektor pracy może wydać postanowienie. Z treści tego przepisu wynika, że takie postanowienie inspektor winien wydać jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że osoba w nim wskazana może doznać uszczerbku lub zostanie jej postawiony zarzut w związku z udzieleniem informacji. Powyższe rodzi zatem konieczność zaprezentowania w uzasadnieniu postanowienia tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw wydania przedmiotowego postanowienia. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, ma natomiast uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalającym na ocenę zasadności argumentów organu oraz zachowania granic uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, organy inspekcji pracy wydały postanowienia w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o PIP, dlatego były zobowiązane wskazać okoliczności, które uzasadniają istnienie obawy pracownika, że udzielenie informacji inspektorowi mogłoby narazić jego lub inną osobę na uszczerbek lub zarzut z tego powodu poprzez określenie z czyjej strony grozi mu niebezpieczeństwo oraz jakich dóbr może dotyczyć (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 1999 r. o sygn. akt II AKz 320/99, OSA 2002/3/26 i OSAG 2000/2/8, Lex 51686). Zwrot, że obawa musi być uzasadniona wskazuje, że musi ona wynikać z udowodnionych albo przynajmniej uprawdopodobnionych okoliczności faktycznych. Nie jest zatem wystarczające stwierdzenie potencjalnego świadka, że boi się on konsekwencji zeznawania. Istnienie zagrożenia, a także to czy obawa jest uzasadniona, należy rozumieć jako zobiektywizowaną obawę niebezpieczeństwa. Oznacza to, że odczucia świadka nie są w tej mierze decydujące, choć nie można ich bagatelizować Organ powinien zatem podać przynajmniej ogólną kategorię wartości, które w konkretnym przypadku mogłyby być naruszone poprzez ujawnienie tożsamości osoby przesłuchiwanej. Niezbędne było więc co najmniej ogólne przybliżenie okoliczności czyniących uzasadnioną obawę, że udzielenie informacji inspektorowi pracy może spowodować uszczerbek po stronie osoby udzielającej takiej informacji oraz wskazanie na czym miałby uszczerbek ten polegać. Przy czym stopień ogólności kwestii odnoszących się do przesłanek, których wystąpienie uzasadnia wydanie przedmiotowego postanowienia, powinien być dostosowany do okoliczności konkretnej sprawy, tak aby nie było możliwości bezpośredniego czy pośredniego zidentyfikowania przesłuchiwanej osoby. Nie czyni natomiast zadość wymogom art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. powołanie się przez organy inspekcji pracy tylko na złożenie przez pracownika wniosku o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jego tożsamości, w tym danych osobowych. Gołosłowne jawi się również stwierdzenie organu odwoławczego, że inspektor pracy uznał, iż zachodziła uzasadniona obawa, że udzielenie mu informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osoby o których mowa w ust. 1 pkt 3 art. 23 ust. 1 ustawy PIP mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, skoro w uzasadnieniu postanowienia inspektor pracy nie stwierdził, że istnieją takie okoliczności, które obawę tą uzasadniają. Organ ten stwierdził jedynie, że osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie przedmiotowego postanowienia. Jednakże, jak słusznie wskazała skarżąca, samo złożenie wniosku nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania postanowienia, gdyby tak było to ustawodawca wprost przewidziałby taką sytuację. Wobec powyższego Sąd nie podziela stanowiska, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o PIP nie jest postanowieniem w rozumieniu K.p.a. Podkreślić trzeba, że z przytoczonych rozważań odnoszących się do wymogów formalnych uzasadnienia omawianego postanowienia nie należy traktować jako pozwalających na unicestwienie celu jego wydania opartego na przepisie art. 23 ust. 2 ustawy o PIP, jakim jest zagwarantowanie szeroko rozumianego bezpieczeństwa osobom udzielającym informacji organom inspekcji pracy. Jak bowiem trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r. o sygn. akt III SA/Gd 306 (publ. internetowa baza orzeczeń) rzeczą organów stosujących przepisy ustawy o PIP jest takie uzasadnienie postanowień opartych na jej art. 23 ust. 2, by nie umożliwiały one identyfikacji osób, których dotyczą - a równocześnie, by odpowiadały wymogom wynikającym z przepisów art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Wymaga to niewątpliwie wysokich umiejętności po stronie organów stosujących prawo, lecz równocześnie jest jedynym sposobem umożliwiającym rzeczywiste, a nie formalne tylko dokonanie kontroli zarówno instancyjnej, jak również kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Kontrola taka nie jest bowiem możliwa jeśli uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do przytoczenia treści stosowanego przepisu i stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do jego stosowania. Zasadne jest twierdzenie, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy o PIP stanowi istotny wyjątek od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a., przewidującej zapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału we wszystkich jego stadiach. Jednakże, jako rozwiązanie prawne o charakterze wyjątkowym stosowane jest tylko wówczas, gdy jest to rzeczywiście konieczne. Tym bardziej niezbędna jest więc rzeczywista i faktyczna, a nie pozorna tylko kontrola stosowania tego instrumentu w toku postępowań prowadzonych przez organy inspekcji pracy. Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w nieprawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. o sygn. akt IV SA/Gl 357/09 (publ. internetowa baza orzeczeń). Słusznie również organ odwoławczy wskazał, że zarządzenie Głównego Inspektora Pracy wydane na podstawie art. 23 ust. 6 ustawy o PIP, nie stanowiło podstawy wydania zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie czyni zadość wymogom zawartym w treści art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., co uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy o PIP należało uznać, że doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji podlegało uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., co orzeczono w sentencji. Wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań.