IV SA/Gl 359/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] r. nr [...], 2. ustala, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] Dyrektor Izby Celnej w K. jako organ I instancji wydał decyzję numer [...] o nałożeniu na przedsiębiorcę M.G. kary pieniężnej w łącznej kwocie [...] zł. z tytułu naruszenia postanowień ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 , poz. 2088 ze zm.), polegającego na: -wykonywaniu przez Przedsiębiorcę krajowego transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji -art. 5 ust. 1, w związku z art. 8 ust. 2 pkt 8 w/w ustawy (wysokość kary pieniężnej [...] zł.) i -wykonywaniu przez Przedsiębiorcę krajowego transportu drogowego bez dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych -art. 42 ust. 1 w/w ustawy (wysokość kary pieniężnej [...] zł.). Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji kierował się wynikiem kontroli przeprowadzonej w dniu [...] przez funkcjonariuszy Izby Celnej w K. ( Referat Grup Mobilnych w G.), na której okoliczność został sporządzony protokół kontroli numer [...]. M.G. złożył odwołanie od tej decyzji. Wnosił - z uwagi na trudną sytuację finansową -o najmniejszy wymiar kary lub jeżeli to możliwe, o upomnienie. W pierwszej części pisma opisał stan faktyczny przeprowadzonej kontroli drogowej, stwierdzając, że pojazd nie został zgłoszony do licencji z powodu nieuwagi i niedoświadczenia. Dalej wymienił wysokość nałożonej kary pieniężnej, którą został ukarany, zaznaczając, że z powodu trudnej sytuacji finansowej nie jest w stanie jej zapłacić. W związku z tym zwrócił się o jak najmniejszy wymiar kary, a jeżeli to możliwe -upomnienie. Informował o [...] na zakup przedmiotowego samochodu ciężarowego i o [...]. Dodał, że samochód ten jest [...] i więcej się taka sytuacja nie powtórzy, a wszystkie niedociągnięcia będą uiszczane. Na zakończenie prosił o przychylne potraktowanie prośby i o pozytywną odpowiedź. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego , art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 2 -3, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, ust. 3, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 -z załącznikiem do ustawy, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. b) i lit..c) ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 z 2004 r.) Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pojęcie krajowy transport drogowy jest definiowane w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa' się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 w/w ustawy organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Licencja na krajowy transport drogowy (art. 12 ust. 1 w/w ustawy) uprawnia do wykonywania przewozów wyłącznie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, iż pojęcie transport drogowy, definiowane w art. 4 pkt 3 to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 art. 4 ustawy. Podniósł, iż przepisy art. 42 ust. 1 ustawy stanowią, że podmioty wykonujące transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z wyłączeniem przypadków w tej ustawie przewidzianych. Zagadnienia dotyczące wnoszenia opłat -na dzień przeprowadzanej kontroli drogowej - regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. Nr 150, poz. 1684 z 2001 r. z późno zm.), które określało rodzaje i stawki opłat uiszczanych przez przedsiębiorców wykonujących transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujących przewozy na potrzeby własne za przejazd po drogach krajowych, tryb ich wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Podniósł, iż w myśl przepisów art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego -z zastrzeżeniem ust. 4, który dotyczy kierowcy taksówki wykonującego przejazd w ramach transportu drogowego -jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi, wypis z licencji, dowód uiszczenia należności za korzystanie z dróg krajowych, a nadto zgodnie z art. 87 ust. 3 omawianej ustawy za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty odpowiedzialny jest przedsiębiorca. Organ podniósł, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji -a w szczególności, z treści protokołu kontroli numer [...] z dnia [...] -wynika, że w tym dniu w T., na drodze krajowej nr [...], w kierunku B., G.G., kierując zespołem pojazdów składającym się z ciągnika samochodowego marki [...], typu [...] o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy uniwersalnej marki [...] typu [...] o numerze rejestracyjnym [...], będącym w posiadaniu: M.G. został skontrolowany na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotowej kontroli dokonali funkcjonariusze Referatu Grup Mobilnych w G., działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Kierowca G.G. okazał kontrolującym dowody rejestracyjne zespołu pojazdów, z których wynikało, że posiadał on łączną dopuszczalną masę całkowitą [...] kg. W związku z tym organ celny nie mógł zastosować przepisu art. 3 ustawy, który wyłącza stosowanie przepisów ustawy z uwagi na granicę dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. Podkreślono, iż podczas przedmiotowej kontroli drogowej kierowca okazał następujące dokumenty: prawo jazdy Nr [...] wystawione na: G.G., dowód rejestracyjny ciągnika samochodowego seria [...] nr [...] wystawiony na: Spółkę A, dowód rejestracyjny naczepy uniwersalnej seria [...] nr [...] wystawiony na D.T., dowód osobisty, list przewozowy z dnia [...], świadectwo kwalifikacji nr [...], polisę [...] nr [...] z dnia [...] dotycząca ciągnika siodłowego, polisę [...] nr [...] z dnia [...] dotyczącą naczepy oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ( ważność: od dnia [...] do dnia [...]). Z czynności kontrolnych wynikało, że kierujący pojazdem nie okazał podczas tej kontroli karty opłaty drogowej, która potwierdziłaby uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ wskazał, że z uwagi na stwierdzoną nieprawidłowość został sporządzony w dniu [...] przez kontrolujących funkcjonariuszy celnych protokół kontroli numer [...] z przeprowadzonych czynności kontrolnych, który następnie został podpisany i odebrany przez kierującego. Organ wskazał, iż w konsekwencji powyższych ustaleń i. zgromadzonych dowodów w sprawie oraz zgodnie z art. 93, w związku z art. 92 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym Dyrektor Izby Celnej wydał w dniu [...] decyzję numer [...]. Organ odwoławczy ponownie wskazał, iż kierowca pojazdu samochodowego, którym był wykonywany transport drogowy na żądanie organu kontroli nie okazał w ogóle karty opłaty drogowej, która poświadczałaby uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ zaznaczył, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują , przy wymierzaniu kar pieniężnych za poszczególne naruszenia przepisów, zmniejszania ich wysokości z powodów obiektywnych, takich jak np. w przypadku skarżącego, nieuwagi czy niedoświadczenia w konieczności zgłoszenia pojazdu do licencji na wykonywanie transportu drogowego, ani też zastosowania kary "upomnienia". Wynika również z powyższego, że nie może zmienić tego bardzo trudna sytuacja finansowa przedsiębiorcy. Wskazał, iż w postępowaniach z zakresu naruszenia przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia tych przepisów. W przypadku stwierdzenia tych naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Podniesiono, iż przeprowadzona analiza całego materiału dowodowego pozwalała na jednoznaczne stwierdzenie, że nastąpiło naruszenie obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym. Odpowiedzialność przedsiębiorcy za posiadanie wymaganych dokumentów podczas j wykonywania transportu drogowego, o których mowa wart. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym znajduje potwierdzenie w odpowiednich jej przepisach. Wskazano, iż wobec stwierdzonych nieprawidłowości oraz działając zgodnie z dyspozycją art. 92 ust. 1, w związku z art. 93 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy, w myśl którego -kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, lub innych przepisów podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych, Dyrektor Izby Celnej w K. występując jako organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł. jest zgodna z obowiązującym prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący M.G. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mający -jego zdaniem -zasadniczy wpływ na wynik sprawy, przy czym nie wskazał jednak, który przepis Kodeksu postępowania administracyjnego został naruszony. Podniósł, iż pisząc odwołanie przestawił swoje stanowisko i w miarę możliwości dowody, które spowodowały zaistniałą sytuację. Dotychczasowy samochód marki [...], którym wykonywał transport drogowy zepsuł się i nie nadawał się do dalszej eksploatacji. Koszty jego naprawy były wyższe niż kupno nowego samochodu, dlatego zdecydował się na [...] samochodu marki [...], którym świadczył usługi, a stary samochód marlki [...] został oddany na złom. Wskazał na błędne zinterpretowanie prawa przez siebie. Polegało to na przyjęciu za prawidłowość w działaniu, posługiwanie się jednym wypisem podczas wykonywania transportu drogowego, przy założeniu posiadania jednego samochodu ( stary samochód był oddany na złom ). Skarżący zaznaczył również, że po kontroli drogowej dopełnił formalności, zmieniając wypis na prawidłowy. Dodał, że tak samochodu [...] jak i samochodu [...] nie używał nigdy zamiennie. Na potwierdzenie tego faktu skarżący dołączył do skargi wszystkie zlecenia, które w okresie kontroli realizował. Skarżący podkreślił, że nałożona kara jest bardzo krzywdząca. Taka sama kara dotyka firm transportowych posiadających po 10 samochodów i więcej taboru oraz skarżącego posiadającego jeden zestaw samochodowy. Podnosił dalej istotne dla skarżącego [...]. Oświadczył, że samotnie pracuje na utrzymanie rodziny, a dochody jego są tak niskie, że nie jest w stanie pokryć tak wysokiej kary. Prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu transportu drogowego jest [...], a nałożona kara sprawi, że [...] za samochód [...] i pogorszy jego sytuację finansową tak, że nie będzie w stanie utrzymać rodziny. Dalej podniósł, że z uwagi na posiadane zobowiązania wobec Banku A. wszczęta została [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację. Dyrektor Izby Celnej w K. wyjaśnił, iż nie może się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które -zdaniem skarżącego -miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy, ponieważ skarga nie zawiera ich wyszczególnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Godzi się przy tym zaznaczyć, iż ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości." Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą właściwością instancyjną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.) w art. 1 b stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, iż w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał , iż dyrektor izby celnej w może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw , a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu Administracyjnego nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do snucia jakichkolwiek rozważań prawnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 622). Ten już argument – zdaniem Sądu – w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 Nr. 125 , poz. 874). Przepis art. 89 tej ustawy w ust. 1 pkt. 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy , uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1 a). Natomiast z treści ust. 5 art. 93 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Przeto też nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ procedujący w niniejszej sprawie , iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. To w połączeniu z wyżej już naprowadzoną okolicznością, iż sprawa której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami urzędu celnego, czy też funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. Przy tym - zdaniem Sądu - nie jest tu potrzebne funkcjonariuszowi celnemu jakieś szczególne upoważnienie wydane przez Dyrektora Izby Celnej lub Naczelnika Urzędu Celnego do wykonywania kontroli drogowej, albowiem sama ustawa z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 Nr. 125 , poz. 874) w przepisie art. 89 ust. 1 pkt. 3 stanowiąc, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych, nie ogranicza w jakikolwiek sposób możliwości wykonywania tej kontroli przez jakiegokolwiek funkcjonariusza celnego. Innymi słowy sama ustawa nie wymaga jakiegoś dodatkowego upoważnienia dla funkcjonariusza celnego (wydanego przez organ, któremu ten funkcjonariusz bezpośrednio podlega) do wykonywania kontroli opisanej w ustawie o transporcie drogowym. Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a.. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Jedynie bowiem w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01 – zbiór orzeczeń LEX nr 82685). Stąd też wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. , sygn. akt II SA 1198/88 - ONSA 1989/1/36) Przeto też mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Ponieważ zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu.