IV SA/Gl 359/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] nr [...]. W postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. orzekł o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej. [...]. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589). Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności uniemożliwiających ujawnienie jej tożsamości, w tym danych osobowych. W zażaleniu na przywołane wyżej postanowienie A S.A. w K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bliżej nieznane i nie sprecyzowane okoliczności wskazują, jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadka naraża go na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań, a także naruszenie art. 23 wymienionej ustawy w związku z art. 124 § 2 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka. Nadto zarzuciła naruszenie art. 1, art. 6, art.7, art. 8, art.10 oraz art. 11 k.p.a. przez nie zastosowanie ich przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia i nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka. W uzasadnieniu złożonego zażalenia wywiedziono, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest obowiązek uzasadniania wydanych przez organ rozstrzygnięć. Zdaniem żalącej się Spółki jednozdaniowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom procedury administracyjnej, co jednocześnie pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., a także zasadą prawdy obiektywnej i słusznego interesu stron wyrażonej w art. 7 k.p.a. Powołując się na stanowisko Adrianny Jasińskiej-Cichoń i Dariusza Makowskiego - komentatorów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (publ. Oficyna 2008 i PiZS. z 2007 zeszyt .6 poz. 16) Spółka podniosła, iż dla zastosowania art. 23 ust. 2 wymienionej ustawy nie wystarcza hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka. Konieczne jest chociażby uprawdopodobnienie wystąpienia takich skutków. Reasumując, żaląca się stwierdziła, iż organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy uznając, iż utajnienie danych wymaga wyłącznie wniosku złożonego przez świadka. Rozpoznając zażalenie, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po analizie stanu faktycznego i przytoczeniu stanowiska żalącej się organ odwoławczy stwierdził, iż zażalenie nie jest zasadne. Powołując się na treść przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy organ wskazał, iż brak jest definicji legalnej określenia "uzasadniona obawa", użytego w przywołanej normie prawnej. Zastosował w związku z tym definicję gramatyczną, posługując się Słownikiem Języka Polskiego i skonstatował, iż w każdej sytuacji opartego na obiektywnych racjach stanu obawy, uczucia niepewności, niepokoju, strachu lub lęku inspektor uznając, iż taka sytuacja ma miejsce, może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym jego danych osobowych. Organ stwierdził, iż nie można wymagać, by inspektor pracy uprawdopodobnił wystąpienie wymienionych skutków, gdyż przepis nie wymaga uprawdopodobnienia okoliczności w postaci "uzasadnionej obawy". Zdaniem organu, w przypadku takiego wymogu, ustawodawca wyraźnie określa go w treści konkretnego przepisu. Powołując się na stanowisko komentatora ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Adrianny Jasińskiej-Cichoń, organ stwierdził, iż do wydania przez inspektora pracy postanowienia o zachowaniu w tajemnicy danych osobowych świadka wystarczy uzyskana w trakcie przesłuchiwania tego świadka informacja o możliwości narażenia go na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut, a informacja ta powinna być zamieszczona w protokole przesłuchania. W dalszych wywodach uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazano, iż wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło złożenie wniosku przez osobę przesłuchiwaną, w którym osoba ta uzasadniła swoje stanowisko. Inspektor nie mógł powołać faktów wskazanych przez stronę w uzasadnieniu wydanego postanowienia z uwagi na możliwość identyfikacji osoby składającej wniosek. Ochrona tożsamości osoby składającej informacje obejmuje nie tylko jej dane osobowe ale także wszelkie inne okoliczności, które mogłyby pozwolić na ustalenie tożsamości tej osoby. Zwrócono uwagę, iż postanowienie wydawane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma swoisty charakter i podlega odrębnej od postępowania administracyjnego procedurze. Mimo, iż adresatem tego rozstrzygnięcia jest pracodawca, postępowanie zażaleniowe objęte jest tajemnicą służbową i toczy się bez udziału tego pracodawcy. Odnosząc się do postawionych w zażaleniu zarzutów, a w szczególności do zarzutu naruszenia wymienionych w nim norm procedury administracyjnej, organ odwoławczy powtórzył, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a więc na podstawie szczególnej regulacji prawnej. Nie było przeto możliwe zapewnienie czynnego udziału pracodawcy w czynnościach poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, gdyż byłoby to sprzeczne z celem, dla którego ustawodawca przewidział wydanie tego typu rozstrzygnięcia. Powołując się nadto na Zarządzenie z dnia 26 listopada 2007r. nr 18/2002 Głównego Inspektora Pracy w sprawie określania zasad postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami, na które rozciąga się obowiązek zachowania tajemnicy służbowej organ wskazał, iż protokół przesłuchania świadka wskazany w zaskarżonym postanowieniu nie jest udostępniany podmiotowi kontrolowanemu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie nieuprawnionego stanowiska, jakoby w trakcie wydawania zaskarżonego postanowienia inspektor pracy nie był zobowiązany do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucono także naruszenie art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art.124 k.p.a., poprzez brak wskazania jakichkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadków. Powtórzono również zawarte w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bliżej nieznane i nie sprecyzowane okoliczności wskazują, jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadka naraża go na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań, a także naruszenie art. 1, art. 6, art.7, art. 8, art.10 oraz art. 11 k.p.a. przez nie zastosowanie ich przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia i nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka. Uznano ponadto, iż Zarządzenie Nr 18/2007 Głównego Inspektora Pracy, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie może być podstawą nabycia praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi źródła prawa w rozumieniu Konstytucji RP. Wskazano dodatkowo, iż upoważnienie ustawowe do wydania zarządzenia nie określa w sposób właściwy zakresu spraw oddanych do uregulowania w tym akcie, ani też wytycznych dotyczących treści tego aktu. W uzasadnieniu skargi Spółka zauważyła, iż regulacja zawarta w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma charakter wyjątku od reguły, tym samym nie może być interpretowana w sposób pozwalający na poszerzanie odstępstwa od zasady jawności. Zdaniem skarżącej do zastosowania tej normy prawnej nie wystarcza sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka, a konieczne jest uprawdopodobnienie wystąpienia takich skutków. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Powtarzając zasadniczo argumenty przytoczono już w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodatkowo, odpowiadając na zarzutu skargi stwierdził, iż kwestionowane przez skarżącą zarządzenie Nr 18/2007 nie stanowiło podstawy wydania postanowienia [...] Okręgowego Inspektora Pracy w K. W dniu [...] r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dodatkowe pismo strony skarżącej, w którym podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał za stosowne wskazać, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589). Zgodnie z zapisem zawartym w art. 12 wskazanej ustawy, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w niej bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zważyć trzeba, iż akt objęty skargą wydany został w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych świadka, a kwestia ta pozostała uregulowana w przepisie art. 23 przywołanej ustawy. Zdaniem Sądu przepis ten nie zawiera pełnej regulacji w zakresie postępowania w sprawie, pozwalającej na całkowite wykluczenie stosowania zasad ogólnych procedury administracyjnej. Odrębnie uregulowano bowiem termin do wniesienia zażalenia na wydane w trybie art. 23 ust. 2 wymienionego wyżej aktu postanowienie, a poprzez wyłączenie od udziału w postępowaniu zażaleniowym adresata tego postanowienia, wyłączono tym samym możliwość stosowania wobec niego art. 10 k.p.a.. na tym etapie sprawy. Organ inspekcji pracy nie został jednak zwolniony od wypełniania innych obowiązków wynikających z treści kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku dotyczącego należytego uzasadnienia swego stanowiska w zakresie wydanych rozstrzygnięć. Pogląd taki wydaje się tym bardziej słuszny, jeśli zważy się, iż wydane trybie art. 23 ust. 2 postanowienia poddane zostały nie tylko kontroli instancyjnej ale także kontroli sądów administracyjnych. Bez wskazania ratio stanowiska organu kontrola taka nie byłaby możliwa do przeprowadzenia, a stanowiłaby wyłącznie fikcyjne wypełnianie przyznanych organowi odwoławczemu i sądom administracyjnych uprawnień. Zważyć należy także, iż ustawodawca zezwolił na zastosowanie instytucji utajnienia danych wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionej obawy, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3, mogłoby narazić tego pracownika lub wymienioną osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji. Nieostre oznaczenie przesłanki zezwalającej na utajnienie danych osobowych świadka poprzez określenie jaj jako "uzasadniona obawa" nakazuje inspektorowi pracy dokonanie oceny twierdzeń świadka, co do faktu, iż jego obawy są obiektywnie zasadne. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy zwraca uwagę zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie - "wydanie zaskarżonego postanowienia zostało poprzedzone złożeniem wniosku osoby przesłuchiwanej, w którym uzasadniona została jej prośba..." Zdaniem Sądu z zacytowanego sformułowania wynika nienależyte zrozumienie przez organ treści art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Jak wyżej wskazane zostało, o zasadności obawy świadka rozstrzygnąć bowiem musi inspektor pracy, a nie zeznająca osoba, a omówienie przyczyny uznania za zasadne prośby o utajnienie danych świadka musi zostać przedstawione w uzasadnieniu wydanego postanowienia, a nie tylko we wniosku wniesionym przez pracownika lub inny podmiot. Okoliczności podane we wniosku zeznającego podmiotu poddane muszą być przeto ocenie organu, z punktu widzenia możliwości narażenia tego podmiotu na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut. Rezultat tej oceny zależeć będzie od całościwej analizy okoliczności sprawy. Rolą organu będzie zatem wywieść, czy i z jakich przyczyn uznał wniosek świadka za zasadny. Arbitralne stwierdzenie, iż "prośba była uzasadniona" czyni fikcyjną kontrolę sądowoadministracyjną wydanego rozstrzygnięcia. Pozbawia także całkowicie możliwości obrony swego stanowiska pracodawcę, który i tak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy posiada znacznie ograniczone prawa strony. Uniemożliwianie mu, jeszcze w szerszej mierze, niż przewidział to ustawodawca, uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu , stanowiłoby już nieuzasadnioną dyskryminację strony postępowania. Podkreślić jednakże trzeba, iż zobligowanie organów do wyjawiania szczegółowo wszystkich okoliczności uzasadniających obawy świadków nie byłoby zasadne w aspekcie celu, w jakim ustawodawca wprowadził możliwość utajniania danych zeznających osób. Celem takim stała się konieczność zapewnienia ochrony osób narażonych często na reperkusje z powodu ujawnienia nadużyć, czy innych nieprawidłowości po stronie pracodawców. Powtórzyć tu można stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku sygn. III SA/Gd akt 306/08 z dnia 11 grudnia 2008r., gdzie uznano, że rzeczą organów stosujących przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) jest takie uzasadnienie postanowień opartych na art. 23 ust. 2 tej ustawy, by uniemożliwiały identyfikacji osób, których dotyczą - a równocześnie, by odpowiadały wymogom wynikającym z przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a który to pogląd w pełni podzielony jest przez Sąd rozpoznający sprawę skarżącej Spółki A S.A., wymaga to niewątpliwie wysokich umiejętności po stronie organów stosujących prawo, lecz równocześnie jest jedynym sposobem umożliwiającym rzeczywiste, a nie formalne tylko dokonanie kontroli zarówno instancyjnej jak i sprawowanej przez sądy administracyjne. W ponownym postępowaniu organ wykaże z jakich przyczyn uznał za słuszne uwzględnić wniosek zeznającego świadka o utajnienie jego danych, a więc wykaże w sposób pozwalający na kontrolę jego rozumowania, iż przesłanka opisana w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy została spełniona. Tym samym wypełni obowiązki wynikające z treści art. 107 § 3 k.p.a., nałożone na organu inspekcji pracy w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 126 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów związanych z procedurą regulującą czynności organów w przedmiocie protokołów przesłuchań i dokumentów , na które rozciąga się obowiązek zachowania tajemnicy państwowej Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż są to zarzuty wychodzące poza zakres sprawy, którą był zobowiązany skontrolować w konsekwencji wniesienia skargi na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. Kwestionowane przez skarżącego zarządzenie z dnia 26 listopada 2007r. Nr 18/2007 Głównego Inspektora Pracy nie stanowiło podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych świadka, a rozstrzyganie o zgodności z Konstytucją RP wymienionego zarządzenia wykraczałoby poza przyznane Sądowi, mocą art. 134 § 1 p.p.s.a., kompetencje Mając na względzie dostrzeżone uchybienia orzeczono na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 p.p.s.a jak w sentencji. Nie orzekano o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 p.p.s.a., mimo jego uchylenia, ze względu na charakter przedmiotu sprawy.