IV SA/Gl 360/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 167), ustalił J. D. należną do zwrotu kwotę z tytułu opłat za usługi opiekuńcze świadczone na rzecz B. D., w okresie od lipca 2014 r. do września 2014 r., w wysokości 1 017,01 zł. solidarnie wraz z synem P. D. W jej uzasadnieniu wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że zgodnie z art. 931 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) w pierwszej kolejności na podstawie ustawy spadkobiercami zmarłej w dniu [...]r. B.D. są J. D.(mąż) oraz P. D. (syn), co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]r. o sygn. [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B. D.była objęta pomocą w formie usług opiekuńczych oraz pielęgnacyjnych na podstawie: decyzji nr [...] z dnia [...]r. przyznającej usługi opiekuńcze, w okresie od 22 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., w ilości 7 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie, z odpłatnością za jedną godzinę usługi w wysokości 2, 39 zł. oraz decyzji nr [...]z dnia [...]r. przyznającej usługi pielęgnacyjne, w okresie od 22 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., w ilości 7 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie z odpłatnością za jedną godzinę usługi w wysokości 2,59 zł. Jednocześnie organ poinformował, że w wyniku zawiadomienia J. D. (D.) o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu wskazanych należności, oświadczył on, że do ich zwrotu zobowiązana jest opiekunka zmarłej żony B. D. – D. K., która dysponowała jej pieniędzmi (emeryturą) i to jej przed śmiercią zmarła przekazała kwotę 40 000 zł. Tymczasem Prokuratura Rejonowa w G. umorzyła dochodzenie z powodu braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa przez opiekunkę, a Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Z tego powodu, zdaniem organu, J. D. jako spadkobierca, zgodnie z art. 96 ustawy o pomocy społecznej, jest solidarnie zobowiązany do zwrotu wydatków poniesionych na świadczone w miesiącu lipcu, sierpniu i wrześniu 2014 r. usługi opiekuńcze. Decyzja ta została doręczona J. D. w dniu 19 stycznia 2016 r. (k. 12 akt administracyjnych). W odwołaniu J. D. wniósł o umorzenie postępowania uznając, że rozliczenia powyższych należności winny być dokonane z opiekunką – D. K., a nie z nim oraz jego synem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania powołując jednocześnie regulacje prawne dotyczące przedmiotu sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, rozliczenia J. D. i D.K. mają charakter cywilnoprawny, bowiem D. K. w świetle art. 96 ustawy o pomocy społecznej nie jest zobowiązana do spłaty zobowiązań administracyjnoprawnych pozostałych po zmarłej B. D. Osobą zobowiązaną z masy spadkowej do uiszczenia opłaty za usługi opiekuńcze i pielęgnacyjne jest J. D. Jednakże organ I instancji powinien był rozważyć przesłanki udzielenia ulg w spłacie tych należności, w trybie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z tego powodu organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem rozważenia czy istnieją przesłanki do odstąpienia od ustalenia odpłatności bądź też przyznania innych ulg w jej spłacie. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze J. D. powołał argumenty przemawiające, w jego ocenie, za twierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do żądania od niego i syna zwrotu kwoty z tytułu opłat za udzielone usługi, ale od opiekunki zmarłej żony. Dodatkowo, wniósł o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty 1 017,07 zł. i umorzenie postępowania w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem obowiązku zwrotu wydatków z tytułu usług opiekuńczych i pielęgnacyjnych świadczonych na rzecz B. D. są dwie decyzje Prezydenta Miasta G. z dnia [...] i [...]r., przyznające jej usługi opiekuńcze i pielęgnacyjne, w okresie od 22 lipca do 31 grudnia 2014 r., w ilości 7 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie, za odpłatnością (k. 43 i 44 akt administracyjnych). Decyzje te są ostateczne i nie podlegają badaniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia obowiązku zwrotu wydatków przez spadkobierców. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zatem wyłącznie decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, celem rozważenia, czy zobowiązany do uiszczenia opłat za usługi opiekuńcze i pielęgnacyjne J. D. spełnia przesłanki do odstąpienia od ustalenia tej odpłatności bądź też przyznania innych ulg w jej spłacie, albowiem jego rozliczenia z opiekunką zmarłej żony (D.K.) mają charakter cywilnoprawny. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jest art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący o zasadzie ponoszenia odpłatności z masy spadkowej za udzielone odpłatnie świadczenia z pomocy społecznej i określający zakres przedmiotowy oraz podmiot tej pomocy, o ile koszty udzielonej pomocy zostały określone za życia świadczeniobiorcy w ostatecznej decyzji administracyjnej. W rozpoznanej sprawie organy orzekające ustaliły, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia wspomnianych należności na podstawie ustawy są spadkobiercy zmarłej w dniu [...]r. B. D. – J. D. (mąż) oraz P. D. (syn), co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]r. o sygn. [...], czyli podmioty, o których mowa w art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów orzekających powołano się na odpłatność za jedną godzinę usług opiekuńczych i pielęgnacyjnych w wysokości odpowiednio 2, 39 zł. i 2,59 zł. pomimo, iż w treści przywołanych powyżej decyzji z dnia [...]i [...]r. wartość tych usług wyceniono odmiennie na 5,98 zł. i 6, 48 zł. (k. 43 i 44). Kwestii tej nie wyjaśnia ogólnikowe zestawienie odpłatności znajdujące się w aktach administracyjnych, wskazujące wyłącznie na miesięczne wyodrębnienie kwot i łączną wymaganą ich sumę, bez podania opłaty za godzinę każdej z nich (k. 11). Wskazana kwota 1 017,01 zł. została ustalona przez organ pierwszej instancji, a następnie zaakceptowana i przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji. Jednak z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika w jaki sposób kwota została wyliczona, gdy tymczasem jest to istotny element decyzji, który powinien być szczegółowo obliczony i wyjaśniony. Nadto, organy orzekające nie ustaliły czy istnieje masa spadkowa umożliwiająca spłatę przywołanej kwoty, bo tylko z niej zaspokojone mogłyby być należności z tytułu prawidłowo wyliczonych opłat za usługi opiekuńcze i pielęgnacyjne, co wynika z treści art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również sprawa ta nie była przedmiotem rozważań, przez co można uznać, że organ odwoławczy pominął okoliczności niezbędne do ponownego rozpatrzenia sprawy, do czego zobowiązuje dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a., jak również nie wskazał naruszenia przepisów postępowania oraz nie uwzględnił tej kwestii ani też szczególnych okoliczności, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Z tego powodu organy obu instancji naruszyły unormowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z brzmienia art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Wykładnia tego przepisu skłania do przyjęcia stanowiska, że zamieszczono w nim kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. W pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na samym zainteresowanym, a zatem na osobie, na rzecz której takie usługi zostały ustanowione, w drugiej kolejności przedmiotowy obowiązek spoczywa na spadkobiercach osoby, która korzystała ze świadczeń pomocy społecznej, a w rozpoznawanym przypadku - z usług opiekuńczych i pielęgnacyjnych, przy czym spadkobiercy obowiązani są do zwrotu wydatków z tytułu korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej (usług opiekuńczych) jedynie z masy spadkowej. W ostatniej kolejności obowiązek zwrotu spoczywa na małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej z pomocy społecznej. Ta część wykładni przywołanego przepisu jest oczywista i nie wzbudza większych kontrowersji, natomiast rozważenia wymaga inna sytuacja, a mianowicie relacja występująca między pkt 2 i 3 przywołanego przepisu. Jednoznacznie wynika, że pkt 2 art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej posiada zastosowanie jedynie wówczas, gdy nie dokonano zwrotu wydatków w oparciu o pkt 1, a zatem w sytuacji, gdy osoba zobowiązana do zwrotu wydatków zmarła. Odrębnej analizy wymaga pkt 3 art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym obowiązek taki spoczywa na małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Przywołana treść pkt 3 wskazuje na jego subsydiarny charakter i zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy nie jest możliwy zwrot wydatków przez zobowiązanego i spadkobierców z masy spadkowej. Takie ujęcie analizowanego przepisu skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem, że zawiera on trzy autonomiczne sytuacje, które wyznaczają krąg osób zobowiązanych do zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, a mianowicie zobowiązanego, spadkobierców i osoby wymienione w pkt 3 tego przepisu. Innymi słowy katalogu osób zobowiązanych do zwrotu wydatków, sformułowanego w pkt 3 analizowanego przepisu, nie ma jeśli wcześniej taki zostanie zrealizowany przez świadczeniobiorcę i spadkobierców z masy spadkowej. W tym miejscu dostrzec należy, że między pkt 2 i pkt 3 art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może zachodzić zbieżność, gdyż osoby wymienione w pkt 3 będą w większości przypadków spadkobiercami osoby zobowiązanej. Zatem rodzi się pytanie, czy osoby, które są spadkobiercami i ciąży na nich obowiązek zwrotu wydatków z pkt 2 art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej będą również zobowiązane do ich ponoszenia, w oparciu o pkt 3 tego przepisu. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, o ile osoby wymienione w pkt 3 przywołanego przepisu będą równocześnie spadkobiercami. Oznacza to, że, spadkobiercy zobowiązani są do zwrotu wydatków z dwóch różnych tytułów raz jako spadkobiercy, a innym razem jako współmałżonek, zstępni czy wstępni, przy czym jeżeli występują jako spadkobiercy to ich obowiązek ograniczony jest do masy spadkowej, natomiast w przypadku unormowania przewidzianego art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nałożony na nich obowiązek związany jest z ich sytuacją finansową, gdyż w myśl art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Tym samym obok ustalenia kręgu osób zobowiązanych do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej istotnym jest również ustalenie, czy osoby te są w stanie realizować ten obowiązek, a zatem, czy ich sytuacja bytowa i dochodowa umożliwia ponoszenie tego obowiązku, ponieważ osoby, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej są zwolnione z obowiązku zwrotu przedmiotowych wydatków. W tym stanie rzeczy, po pierwsze należało prawidłowo wyliczyć kwotę udzielonych B. D. jako osobie uprawnionej świadczeń w miesiącu lipcu- sierpniu-wrześniu do dnia [...]r., czyli do dnia jej śmierci. Po drugie, ograniczenie się przez organy administracji wyłącznie do ustalenia kręgu osób zobowiązanych jest z punktu widzenia brzmienia przywołanych unormowań nie wystarczające. W konsekwencji uznać należy, że organ pomocy społecznej prowadząc postępowanie w omawianym zakresie obowiązany jest z jednej strony ustalić kwotę i osobę zobowiązaną do zwrotu wydatków za udzielone świadczenia z pomocy społecznej, a zarazem rozważyć możliwość ponoszenia przez nią tego obowiązku. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły kto jest spadkobiercą zmarłej B. D. Jednak nie zawarto w sentencji istotnego z prawnego i faktycznego punktu widzenia rozstrzygnięcia, iż obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na udzielone świadczenia obejmuje wyłącznie masę spadkową (art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej), chociaż ustawodawca wyraźnie określa, iż zakres odpowiedzialności spadkobierców jest ograniczony i obejmuje jedynie zasoby z masy spadkowej. W świetle przyjętej przez organy administracji interpretacji unormowania art. 96 ustawy o pomocy społecznej, działania podejmowane przez te organy nie są konsekwentne, ponieważ badały kwestie związane ze spełnianiem wymogów formalnych bez uprzedniego wyjaśnienia sytuacji spadkobrania z masy spadkowej. Natomiast jeśli by ustalono, że w niniejszym przypadku masa spadkowa nie istnieje (np. brak majątku a jedynie pasywa), to skuteczne dochodzenie należności za usługi opiekuńczo-pielęgnacyjne od spadkobierców nie byłoby możliwe, ale w sprawie zastosowanie miałby wówczas art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności stanowi naruszenie postanowień art. 7 i art. 77 k.p.a., a tym samym wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zatem za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na podjęcie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W konsekwencji przyjdzie uznać, że w omawianym zakresie organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta wyczerpuje przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tego powodu konieczny jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku, powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia, czy obowiązek zwrotu i dochodzenie prawidłowo wyliczonych należności za usługi opiekuńczo-pielęgnacyjne może być nałożony na współmałżonka zmarłej, jak również jej syna, który nie został oznaczony jako uczestnik postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, kierując się treścią art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.