IV SA/Gl 361/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, NSA Wiesław Morys, Protokolant asystent sędziego Anna Pasich, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] zł ) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 64 i art. 112 ust. 5 oraz art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.) działający z upoważnienia Starosty Powiatu Ż. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. odmówił zwolnienia D. J. od odpłatności za pobyt w Domu Opieki Społecznej. Jak wynikało z motywów wskazanego orzeczenia, organ nie zakwestionował, iż wnioskodawczyni cierpi na przewlekła chorobę, jednakże zdaniem organu mimo tego faktu nie udowodniła ona, by wykazywane przez nią wydatki na lekarstwa pozostawały w związku z tą chorobą. Wnioskodawczyni nie udowodniła także zdaniem organu, by choroba ta pociągnęła za sobą konieczność wydatków na hospitalizacje lub leczenie ambulatoryjne przekraczające możliwości finansowe wnioskodawczyni. W opinii organu załączone do wniosku faktury za zakupione leki świadczyły o zakupie ich bez recept, a więc bez wskazań lekarza, nie były więc argumentem do zwolnienia z opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Za takim stanowiskiem przemawiała także ich wysokość, gdyż uśrednione miesięczne wydatki D. J. związane z zakupem leków w roku 2003 wyniosły [...] zł a w roku 2004 r. kwotę [...] zł, a więc zdaniem organu mieściły się w możliwościach finansowych wnioskodawczyni. Organ stwierdził, iż w dyspozycji wnioskodawczyni pozostaje 30% jej dochodów netto, a wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki oraz z pokryciem niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa Dom Opieki Społecznej. Także w oparciu o przepis art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ) Dom Pomocy Społecznej pokrywa opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność do wysokości limitu ceny za leki, środki pomocnicze czy przedmioty ortopedyczne. Nie może jednak uwzględniać leków zakupowanych bez recept, gdyż nie są one niezbędne w procesie leczenia schorzeń występujących u wnioskodawczyni. W uzasadnieniu decyzji wymienione zostało, iż w 2003 r. Dom Pomocy Społecznej zrefundował wnioskodawczyni [...] ortopedyczne, leki do wysokości [...] zł wnioskodawczyni dopłacała z tego tytułu wyłącznie [...] zł, w roku 2004 r. jej dopłata do leków wyniosła [...] zł, a w związku z zakupem aparatu słuchowego i [...] ortopedycznych nie poniosła żadnych wydatków. Biorąc pod uwagę powyższe organ nie znalazł uzasadnienia do zwolnienia wnioskodawczyni z ponoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W odwołaniu od wskazanego rozstrzygnięcia organu I instancji wnioskodawczyni przedstawiła, iż domagała się zwolnienia od opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej na okres jednego roku. Podniosła, iż jest inwalidką [...] grupy inwalidzkiej, cierpi nie tylko na jedną przewlekłą chorobę lecz na więcej schorzeń i na przestrzeni od 1996 r. jej wydatki na leki podrożały o 100 % a emerytura wzrosła tylko o [...] zł. Odebrano jej nadto [...] zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego a dodatkowo obniżono o 50% standard usług w Domu Pomocy Społecznej. W związku z brakiem środków finansowych na pokrycie kosztu zakupu lekarstw od 3 lat starała się o zwolnienie od odpłatności za pobyt w Domu Opieki Społecznej lecz bez rezultatu. Również nie uzyskała, mimo składanego wniosku refundacji kosztów leczenia w kwocie [...] zł za rok 2003 i w 2004 r. w kwocie [...] zł. Obecnie wystąpiła z wnioskiem o refundację kosztów pobytu w sanatorium i zakupionych leków w kwocie [...] zł. Podniosła również, iż z braku możliwości finansowych nie zażywała leków i jej przewlekła choroba spowodowała trwałe kalectwo uniemożliwiające samodzielne poruszanie się. Powołując się na fakt otrzymywania w ciągu ostatnich lat kwoty [...] zł miesięcznie jako jedynego dochodu odwołująca oświadczyła, iż nie pozwala jej to na pokrycie koniecznych kosztów leczenia i oceniła postępowanie organu za niehumanitarne i niemoralne. Do odwołania załączono pismo z [...] 2003 r. skierowane do Przewodniczącego Rady Powiatu w Ż., w którym wnioskodawczyni wyszczególniła wartość zaległych jej zdaniem usług opiekuńczych, których nie otrzymała, mimo, iż jej przysługiwały. Nadto dołączono zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia odwołującej, karty informacyjne leczenia szpitalnego i uzdrowiskowego, wyniki badań oraz faktury za zakupione lekarstwa i pobyt w sanatorium. Po rozpoznaniu odwołania D. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż D. J. zalega z odpłatnością za pobyt w Domu Pomocy Społecznej i jej zadłużenie wynosi [...] zł. Należność ta została zasądzona dwoma wyrokami sądowymi. Powołując się na treść art. 61 ust. 2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż odwołująca powinna po myśli wskazanego przepisu ponosić opłatę w wysokości nie większej niż 70 % swojego dochodu, a organ I instancji słusznie ustalił, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 64 przywołanej ustawy, pozwalające na jej zwolnienie od tej opłaty. Również słusznie, zdaniem organu odwoławczego, nie uwzględniono jako zwiększonych kosztów leczenia odwołującej okazanych przez nią faktur za zakupione leki, gdyż większość ich została zakupiona bez wskazań lekarza ( bez recept ). Ponad powyższe podkreślono w uzasadnieniu decyzji, iż Dom Pomocy Społecznej ponosi opłaty ryczałtowe i odpłatność za leki, środki pomocnicze, przedmioty ortopedyczne do wysokości limitu ceny co również miało miejsce w przypadku odwołującej. Jej twierdzenia o braku możliwości wykupywania leków z braku środków finansowych organ uznał za gołosłowne wobec załączonych wykazów zakupionych leków i złożonych faktur za zakupione leki bez recepty. Wskazano również, iż sytuacja życiowa odwołującej nie uległa zmianie od 1999 r., a w tym czasie zapadły dwa wyroki sądowe potwierdzające zasadność ustalonej wobec odwołującej odpłatności. Nie godząc się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. D. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której opisała, iż od trzech lat stara się o refundację ponoszonych kosztów leczenia w łącznej kwocie [...] zł, a jej dochody miesięczne w tym czasie wynoszą [...] zł. Skarżąca zaprzeczyła twierdzeniom organu o jej zadłużeniu wobec Domu Pomocy Społecznej. Podniosła natomiast, iż ma długi wobec osób, u których zapożyczała się w celu zakupienia lekarstw. Wskazała, iż wobec niej nie świadczono należnych usług o które upomniała się w pismach kierowanych do organów. Skarżąca zakwestionowała również twierdzenie organu, iż leki wskazane w przedstawionych przez nią fakturach i wykazach nie są związane z jej chorobą. Podniosła bowiem, iż w przedłożonych przez nią zaświadczeniach lekarskich wykazane są choroby, na które cierpi i wynika z tych zaświadczeń konieczność zażywania zakupywanych przez nią leków. Zakwestionowała również twierdzenia organu w zakresie wydatków, jakie poniosła z tytułu zakupionych leków, których koszty częściowo pokrywał Dom Pomocy Społecznej. Oświadczyła także, iż nie używa aparatu słuchowego, gdyż dobrze słyszy i aparat ten nie jest jej potrzebny, natomiast w związku z koniecznością załatwienia spraw osobistych musiała korzystać z taksówki, której kosztów nie zrefundowano jej. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ powołał się na dotychczasowo przedstawioną argumentację powielając wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Akta sprawy administracyjnej przesłane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wraz z odpowiedzią na skargę nie zawierały decyzji organu I instancji, która została na zarządzenie Sądu nadesłana faksem w dniu [...] 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Jak stanowi art. 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a., iż sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi zapis zawarty w art. 134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi wyżej regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę przede wszystkim jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności. Zgodnie z nią organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza działanie na podstawie prawidłowo zastosowanej normy prawnej ale także prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i trafne dokonanie jego subsumcji pod ustaloną normę prawną. Przedmiotem sprawy, którą rozstrzygnąć miał organ administracji była odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ż. skarżącej, która domagała się zwolnienia jej od ponoszenia tej odpłatności. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 58 ust. 3, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593). Z akt sprawy bezspornie wynikało, iż skarżąca przyjęta została do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie zatem z przepisem art. 87 pkt 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. Nr 203 poz. 1966 z późn. zm.) powinna była ponosić opłatę na zasadach dotychczasowych, a zatem zasadach obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione z jakich przyczyn, mimo obowiązywania wskazanego przepisu o charakterze intertemporalnym, organ zastosował w stosunku do skarżącej przepis nowej ustawy o pomocy społecznej. Przed wejściem w życie wskazanego aktu prawnego regulacja prawna dotycząca zasad odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej i zwolnień od tej odpłatności zawarta była w art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 416 ). W przypadku skarżącej opłata za pobyt w domu opieki społecznej powinna była zostać ustalona w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, nie mogła być jednak wyższa niż 70 % dochodu skarżącej. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej skarżąca mogła być na jej wniosek zwolniona częściowo lub całkowicie od opłaty za swój pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku uzasadnionych okoliczności m.in. takich jak długotrwała choroba, niepełnosprawność. W oparciu o takie same przesłanki zezwala ustawodawca na zwolnienie przebywającej w domu pomocy społecznej osoby w treści art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ administracji zatem, aby móc prawidłowo zastosować przywołaną normę prawa powinien być dokonać koniecznych ustaleń faktycznych. Do takich koniecznych ustaleń faktycznych należała ocena sytuacji skarżącej z punktu widzenia stanu jej zdrowia i niepełnosprawności a zatem uzasadnionych okoliczności pozwalające na uwzględnienie jej wniosku . Z treści pism skarżącej wynika, iż jest ona inwalidką [...] grupy i porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego, nadto cierpi na szereg poważnych schorzeń, między innymi wymagających opieki [...] i [...]. Biorąc zatem pod uwagę twierdzenia D. J, można było uznać, iż jest to osoba spełniająca warunki opisane w treści art. 35 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej brak jest jakichkolwiek ustaleń, które pozwoliłyby zanegować przywołane wyżej twierdzenia skarżącej. Organ ograniczył się bowiem do polemiki w zakresie konieczności zakupu wskazanych przez skarżącą lekarstw i przytoczenia wydatków jakie ponosi dom pomocy społecznej z tytułu zapewnienia opieki D. J.. Nie oświadczył się co do przedstawionych kart informacyjnych leczenia szpitalnego czy też zaświadczeń lekarskich stwierdzających występowanie u skarżącej różnych schorzeń. Należy zauważyć, iż ustawodawca wskazał jako przesłankę warunkującą możliwość zwolnienia od opłat za pobyt w domu pomocy społecznej szczególne okoliczności, w tym okoliczności zdrowotne i niepełnosprawność. Nie wskazał natomiast jako przesłanki wysokości ponoszonych kosztów z tytułu leczenia się osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Jest oczywiste, że takie koszty będą miały wpływ na ocenę okoliczności, o których mowa w treści wskazanej normy prawnej, jednakże nie są to jedyne okoliczności przesądzające o szczególnej sytuacji takiej osoby. Z akt sprawy nie wynika nawet w jakiej w istocie wysokości skarżąca pobiera emeryturę i ile wynosi jej odpłatność za pobyt w domu opieki społecznej. Jak stwierdza się na wstępie, do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd ten nie posiada natomiast kompetencji do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych i orzekania o prawach i obowiązkach stron. Niepełne zatem ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania administracyjnego uniemożliwiają sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż w oparciu o przedstawiony materiał sprawy nie jest w stanie ocenić, czy słusznie organ uznał, iż nie występują po stronie skarżącej szczególne okoliczności, a w tym długotrwała choroba i niepełnosprawność, pozwalające na odstąpienie od całości lub części opłaty za jej pobyt z domu pomocy społecznej, a w konsekwencji czy decyzja wydana została w zgodności z przepisami prawa materialnego. Dodatkowo słuszność takiego stanowiska Sądu potwierdza brak w aktach decyzji organu I instancji, ( którego to braku nie może zastąpić nadesłana faksem częściowo nieczytelna w zakresie uzasadnienia). Nie ma też w aktach dowodu jej doręczenia stronie skarżącej oraz daty tego doręczenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę treść wskazanego wyżej przepisu art. 87 pkt 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. Nr 203 poz. 1966 z późn. zm.) celem ustalenia jaka norma prawa powinna zostać wskazana jako podstawa materialnoprawna decyzji. Nadto dokona koniecznych ustaleń pozwalających na właściwą ocenę sytuacji zdrowotnej skarżącej i wpływu jej stanu zdrowia na możliwości pokrywania przez nią całości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż konieczne w sprawie ustalenia powinny zostać dokonane przez organ I instancji, gdyż w przeciwnym wypadku mogłaby zostać poddana w wątpliwość zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w tym celu skorzystał z uprawnień nadanych mu treścią art. 135 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania, ograniczonych przez pełnomocnika skarżącej do kosztów zastępstwa adwokackiego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).