IV SA/Gl 361/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żakiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., odmówił przyznania W.G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do wydatków na leki, gdyż ten nie przedstawił stosownego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność zakupu leków wraz z ich wyceną. Nie było wiec możliwe ustalenie czy zakup leków stanowi niezbędną potrzebę w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Po rozpoznaniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego odmowa przyznania świadczenia pieniężnego na leki była przedwczesna, gdyż nie została oparta na rzetelnej analizie stanu faktycznego, tj. faktu stałego przyjmowania leków. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. . nr [...] wydaną na podstawie art. 3, art. 8 ust.1, art. 39 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., ponownie odmówił przyznania W. G. zasiłku celowego na dofinansowanie do wydatków na leki. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ustalony dochód, na który składa się zasiłek stały w kwocie 444 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 33 zł, nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 477 zł. Jednocześnie występują okoliczności wymienione w art. 7 cyt. ustawy, co uzasadniałoby przyznanie wnioskowanej pomocy. Jednakże W. G., pomimo wezwania, nie przedstawił zaświadczenia od lekarza, potwierdzającego konieczność zakupu leków wraz z ich wyceną Dostarczył co prawda dwa zaświadczenia od lekarza, z których wynika, ze wymaga leczenia farmakologicznego z uwagi na stan zdrowia jednakże zaświadczenia te są ogólne i nie pozwalają na ustalenie ani rodzaju ani ilości koniecznych do stosowania leków. Wobec tego nie jest możliwe dokonanie wyceny leków, które strona musi przyjmować a tym samym nie jest możliwe ustalenie zakresu wnioskowanej potrzeby. W tej sytuacji, zdaniem organu, przyznanie wnioskowanej pomocy nie spełniałoby warunku określonego w art. 3 ustawy o pomocy społecznej i byłoby sprzeczne z celami tej pomocy. Jednocześnie zwrócono uwagę, że organ poinformował wnioskodawcę że w przypadku trudności z jego dostarczeniem o możliwości wystąpienia za jego zgodą do lekarza prowadzącego o podanie rodzaju i ilości zalecanych leków. Podniesiono również okoliczność poinformowania strony o skutkach niedostarczenia wymaganego zaświadczenia. W odwołaniu W. G. zarzucił naruszenie art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że przyjmowanie przez niego leków jest zbędną potrzebą bytową, w sytuacji gdy jest przewlekle chory i wymaga leczenia co potwierdził stosownymi zaświadczeniami. Zarzucił także naruszenie art. art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie kierowania się słusznym interesem obywatela, uzależnienie przyznania pomocy na zakup leków od dostarczenia przedmiotowych zaświadczeń lekarskich wraz z ich wyceną oraz zaniechanie podania podstawy prawnej na jakiej organ opiera swoje żądanie a także nierozpoznanie całego materiału dowodowego. Wskazał również na naruszenie art. 220 k.p.a. polegające na nieuznaniu zasady, iż organ nie może żądać zaświadczenia lekarskiego na potwierdzenie znanych organowi faktów bądź możliwych do ustalenia na podstawie wymienionych informacji. Odwołujący się podkreślił, że zaświadczenia wydane przez lekarza prowadzącego wskazują, że w dalszym ciągu poddawany jest leczeniu z uwagi na przewlekłe choroby. Permanentne żądanie przedstawienia zaświadczeń uznał za nieuzasadnione wskazując, że ustawodawca nie określił wzoru zaświadczenia jakiego organ się domaga. Wskazał, że o zakupie leków będzie stanowić potwierdzenie dokonanych na ten cel wydatków. W zaskarżonej tu decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium po zapoznaniu się ze stanem faktycznym oraz mając na względzie stan prawny uznał, że organ I instancji był uprawniony, a nawet zobowiązany do ustalenia wysokości potrzeb strony w zakresie leków, albowiem od nich bezpośrednio uzależniona jest wysokość przyznanego zasiłku. Jeżeli więc strona nie umożliwi ustalenia zakresu niezbędnej potrzeby bytowej, o zaspokojenie której się ubiega organ nie może dowolnie – jedynie w oparciu o zaświadczenie lekarskie o potrzebie leczenia i o posiadane środki finansowe ustalić wysokości zasiłku celowego. Organ powołał się na orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się iż nie przedstawienie żądanych recept czy faktur, które świadczyłyby o tym, że dana osoba rzeczywiście wymaga przyjmowania lekarstw, uzasadnia odmowę przyznania zasiłku na ten cel, a nadto, że osoby ubiegające się o świadczenie muszą liczyć się z tym, ze nie każdy wniosek i nie w pełnym zakresie musi być uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających jej udzielenie ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. W tej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. G. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 68 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do ochrony zdrowia. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania mu zasiłku celowego na zakup leków. W motywach skargi skarżący zasadniczo powtórzył zarzuty i argumentację na ich poparcie, zawarte uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że przyznanie zasiłku celowego na zakup leków jest możliwe jedynie w sytuacji , gdy wnioskodawca przedłoży informacje o wysokości potrzeb (wycenioną receptę lub zaświadczenie o potrzebie comiesięcznego stosowania leków) albo wyrazi zgodę na uzyskanie takiej informacji przez organ pomocy społecznej od lekarza prowadzącego. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Podniósł, że ze względu na sytuację zdrowotną i materialną skarżący często korzysta z pomocy społecznej, w tym w formie zasiłku celowego na leki. W toku postępowań wszczętych na wcześniejsze wnioski skarżący kilkukrotnie składał zaświadczenia wymagane przez organ, w których lekarz prowadzący szczegółowo opisał leki konieczne do leczenia, wskazując w każdym z nich, że skarżący wymaga leczenia na stałe. W zaświadczeniach tych zostały także określone stawki cen za leki. Na dowód powyższego dołączono zaświadczenia z [...] maja i [...] października 2011 r. W opinii skarżącego skoro ten sam lekarz prowadzący określił konieczność kontynuacji leczenia organ nie był uprawniony do żądania przedstawienia kolejnego zaświadczenia. Take działanie organu, zważywszy że skarżący jest osoba niepełnosprawną z przewlekłymi chorobami narusza zasadę wyrażoną w art. 100 ustawy o pomocy społecznej, w myśl której organ powinien się kierować w postępowaniu przede wszystkim dobrem osoby korzystającej z pomocy społecznej. Ponadto w opinii skarżącego organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania bowiem nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego i analizy akt. W sprawie przekroczono także granice uznania administracyjnego, bowiem organ podejmując decyzje o odmowie przyznania świadczenia winien w sposób szczegółowy , jasny i czytelny to wykazać. Zarzucono jednocześnie naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, gdyż za takie w szczególności nie można uznać przywołanych w decyzji orzeczeń , które nie przystają do stanu faktycznego sprawy . Zauważono także brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania w szczególności niezawiadomienia go o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego co uniemożliwiło mu uzupełnienie materiału o wcześniej składane szczegółowe zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przyjdzie wskazać, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Ponadto wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy). Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 182). W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił bowiem o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 tej ustawy przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1 – 15 i zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 powołanej wyżej ustawy może zostać przyznany w szczególności na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Poza sporem jest, że skarżący ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej, spełnia bowiem przepisane w ustawie kryteria określone w art. 8 ust. 1 (kryterium dochodowe) oraz w art. 7 ( niepełnosprawność i długotrwała choroba) uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Zatem w sprawie niezbędne było ustalenie, czy zgłaszana potrzeba stanowi w istocie niezbędną potrzebę bytową, czy strona z własnych środków jest w stanie ją zaspokoić oraz czy jej zaspokojenie wymaga wsparcia ze strony pomocy społecznej. Bez wątpienia niezbędna potrzeba bytowa to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. W istocie taką potrzebą jest zakup leków przy czym chodzi o takie leki, które z punktu widzenia medycznego są konieczne dla prowadzenia procesu leczenia. Przyznanie zasiłku celowego na leki uzasadnione jest zatem wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że pozostaje w leczeniu i wymaga stosowania lekarstw, a więc uzasadni potrzebę przyznania pomocy na ten cel. Dla ustalenia tej okoliczności organ I instancji zobowiązał skarżącego do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o konieczności stosowania leków z określeniem ich rodzaju oraz ich wyceną, a wobec braku realizacji tego zobowiązania odmówił przyznania świadczenia uznając, że nie jest możliwe ustalenie, czy wnioskowana potrzeba stanowi potrzebę niezbędną. Organ ten uznał jednocześnie, że przedłożone przez skarżącego zaświadczenia lekarskie nie są wystarczające do ustalenia czy potrzeba jest niezbędną oraz zakresu pomocy jaka miałaby być udzielona, ze względu na brak informacji co do rodzaju leków i ich wyceny. Organ odwoławczy podzielił tę ocenę. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko to nie jest zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że strona może za pomocą wszelkich środków dowodowych wykazać konieczność zażywania leków a tym samym konieczność ich zakupu. Może to zrobić bądź poprzez przedłożenie zaświadczenia lekarskiego czy też np. poprzez przedłożenie recept, na podstawie których można byłoby także dokonać wyceny leków. Natomiast organ I instancji uzależnił udzielenie wnioskowanej pomocy wyłącznie od przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego. Tymczasem realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 75 k.p.a.). Tym samym za bezpodstawne należało uznać ograniczenie możliwości wykazania konieczności stosowania leków, tylko na podstawie dowodu w postaci zaświadczenia lekarskiego o określonej treści. Natomiast skarżący przedłożył zaświadczenia lekarskie z dnia [...] sierpnia 2012 r. i [...] października 2012 r. potwierdzające konieczność leczenia farmakologicznego. W ostaniem z tych zaświadczeń wskazano, że skarżący jest leczony z powodu przewlekłych chorób oraz, że konieczne jest ciągłe leczenie farmakologiczne jak dotychczas. Skarżący wykazał zatem, potrzebę przyjmowania leków. Ponadto – co istotne - treść powyższego zaświadczenia, a w szczególności użyte w nim sformułowanie "jak dotychczas" wskazuje na potrzebę dalszego leczenia farmakologicznego stosowanego do tej pory. Zatem w sytuacji, gdy dla ustalenia zakresu przyznania pomocy na zakup leków niezbędne było także ustalenie rodzaju leków dla dokonania ich wyceny lub z ich wyceną, a jednocześnie organ nie wezwał skarżącego do przedłożenia recept na podstawie których można byłoby takiej wyceny dokonać (czy np. rachunków za leki za wcześniejszy okres), to wobec treści zaświadczenia z dnia [...] października 2012 r. , wyjaśnienia wymagało, czy skarżący składał już wcześniej zaświadczenia lekarskie oraz czy zawierały one wskazane informacje, tym bardziej, ze skarżący stale korzysta z pomocy społecznej. Jednocześnie, co wymaga podkreślenia, strona w odwołaniu poprzez sformułowany zarzut naruszenia art. 220 k.p.a. wskazywała na nieuprawnione żądanie przedłożenia zaświadczenia na potwierdzenie znanych organowi faktów, co mogło dotyczyć także rodzaju przyjmowanych leków. Organ odwoławczy okoliczność tą jednak pominął. Tymczasem właśnie na tego rodzaju zaświadczenia zawierające zestawienie zażywanych leków oraz ich wycenę powołał się pełnomocnik skarżącego, przedkładając kserokopie takich zaświadczeń z [...] maja i [...] października 2011 r. Wynika z nich m.in., że pochodzą one od tego samego lekarza, który wystawił przedkładane w toku postępowania zaświadczenia, w tym to z dnia [...] października 2012 r. o potrzebie ciągłego leczenia farmakologicznego. Ponadto w zaświadczeniach z 2011 r. podany został okres stosowania wymienionych w nich leków, w tym leków związanych z chorobami przewlekłymi. Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie uzasadnia zarzut, uchybienia przez organ odwoławczy obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W tej sytuacji za przedwczesne, bo nie poprzedzone dokonaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zebraniem i oceną całości materiału dowodowego należy uznać stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości ustalenia wnioskowanej potrzeby jako niezbędnej oraz zakresu związanej z tym pomocy. Przyjdzie wskazać, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Idea tej zasady sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych. Tymczasem, jak trafnie podniósł pełnomocnik skarżącego, Kolegium uchybiło tej zasadzie, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z przedstawionych wyżej wywodów. W szczególności organ dokonana niezbędnych ustaleń a następnie rozpatrzy i oceni cały materiał dowodowy w sprawie. Przyjdzie także wskazać, że przyznając świadczenie organ może zobowiązać stronę do rozliczenia kwoty przyznanej pomocy fakturami bądź rachunkami za zakupione leki, wszak korzystanie z przyznanego świadczenia w sposób niezgodny z przeznaczeniem może skutkować ograniczeniem świadczeń albo odmową ich przyznania. Wobec powyższego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.