IV SA/Gl 362/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (słownie czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1, 2, 3, 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 36 pkt 2 lit. "o", art. 54 ust. 1, 2, art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 1, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), § 2 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1406 ze zm.) oraz § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 964 ze zm.), odmówiono skierowania J.L. do Domu Pomocy Społecznej w G. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że aktualnym miejscem zamieszkania J.L. jest Dom Seniora "A" w S., w którym koncentrują się jej aktualne interesy i centrum życiowe. Dodał również, że strona decyzję o zmianie miejsca zamieszkania podjęła dobrowolnie, mając dokładny ogląd swojej sytuacji materialnej i bytowej, która nie uległa zmianie. Dalej wskazał, że jak ustalono w toku postępowania strona może samodzielnie egzystować, w funkcjonowaniu w życiu codziennym nie zgłasza problemów na tyle doniosłych, aby forma usług opiekuńczych nie zapewniała jej poprawnego odnajdywania się w otoczeniu, w jakim obecnie znajduje się. Strona nie wyraża natomiast chęci i zgody na korzystanie z tej formy pomocy. W ocenie organu strona posiada miejsce zamieszkania oraz właściwą opiekę a zatem aktualnie nie wymaga umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w G. Z zestawienia przepisu art. 50 i art. 54 ustawy o pomocy społecznej wynika natomiast, że udzielenie tej formy pomocy jest ostatecznością. Tym samym organ nie podzielił wniosku lekarza wystawiającego zaświadczenie, o konieczności całodobowej i stałej opieki, albowiem zazwyczaj osoba w wieku 79 lat, schorowana, wymaga wsparcia w codziennych funkcjonowaniu, co z kolei nie oznacza, że musi być umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. J.L. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.1659 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 3 listopada 2017 r. J.L. zwróciła się do organu I instancji o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 8 listopada 2017 r., znajdującym się w aktach sprawy, strona powinna zostać skierowana do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Następnie Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniajcie dotyczące powyższego wniosku i w jego wyniku uznał, że pomimo opinii lekarza o konieczności zapewnienia stronie całodobowej opieki J.L. jej nie wymaga albowiem pomimo tego, że jej stan zdrowia jest zły to jednak nie umożliwia on jej samodzielnej egzystencji w Domu Seniora A, w którym ma zapewnioną opiekę. Dodało również, że strona w obrębie mieszkania, znajdującego się w Domu Seniora, porusza się samodzielnie, przy pomocy balkonika oraz podniesiono, że może samodzielnie, z niewielką pomocą, wykonywać czynności samoobsługowe w zakresie higieny osobistej, ubierania się i spożywania posiłków. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że strona nie zgadza się na przyznanie i korzystanie z zaproponowanej przez pracownika socjalnego pomocy w postaci usług opiekuńczych. Ponadto wyjaśniło, że strona chce zmienić swoje obecne miejsce pobytu z uwagi na wysokie koszty utrzymania w placówce, na które przeznacza w całości swoje dochody pochodzące z renty rodzinnej. Podsumowując, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił zakres rzeczywistych potrzeb strony a zatem decyzja z dnia [...] r. jest zgodna z prawem i dlatego powinna pozostać w obiegu prawnym. Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. J.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r., zarzucając jej: 1. obrazę przepisów procesowych tj.: – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, – art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji, – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zgodzie ze słusznym interesem strony, 2. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie. Jednocześnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 54 ustawy o pomocy społecznej przesłankami faktycznymi umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej w celu zapewnienia jej możliwości korzystania z całodobowo dostępnych, niezbędnych usług opiekuńczych są: wiek, choroba lub niepełnosprawność. Okoliczności te mogą występować łącznie, jednak już wystąpienie jednej z nich wystarczy do skutecznego ubiegania się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej poza bezspornym ustaleniem jej wieku (80 lat), pozostałe przesłanki wymagają wiadomości specjalnych. Podniosła, że zgodnie z zaświadczeniem lekarskim załączonym do wniosku, przysługiwało jej prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej ze względu na stan zdrowia. Natomiast organy nie zweryfikowały tego zaświadczenia lekarskiego a jedynie przeciwstawiły mu dowód z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego. Jednocześnie odwołując się do orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia danej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z pomocy środowiskowej, w szczególności zaś zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Skarżąca podkreśliła również, że z zaświadczeń lekarskich z 8 lutego 2018r. wynika, iż wymaga ona opieki osób drugich, leczy się przewlekle, ma trudności z chodzeniem, występuje u niej patologia mięśnia sercowego, jest osobą przewlekle chorą. Tym samym powinna być skierowana do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku wymaga bowiem wzmożonej opieki medycznej oraz stałej i całodobowej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 - w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest legalność decyzji w sprawie odmowy skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. - dalej "u.p.s."), a w szczególności art. 54 ust. 1, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wskazany przepis przewiduje przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej (dalej również DPS) przez osobę ubiegającą się o takie uprawnienie, które muszą wystąpić łącznie, a które organ powinien ustalić i rozważyć z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych m.in. w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem, w ocenie Sądu, organy zasady te naruszyły. Przede wszystkim należy wskazać, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia, czy skarżąca spełnia wskazane w art. 54 u.p.s. przesłanki. Organ uznał, że skarżąca może samodzielnie egzystować przy pomocy usług opiekuńczych, ale nie wyraża zgody i chęci na korzystanie z nich. Jednocześnie wskazał, że skarżąca posiada miejsce zamieszkania oraz właściwą opiekę i nie wymaga na chwilę obecną umieszczenia jej w DPS w G. Organ odwoławczy ocenę tą podzielił. Zdaniem Sądu ocena ta jest nieprawidłowa, bo oparta na błędnych przesłankach i ustaleniach. Otóż przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżąca ubiegając się o skierowanie do DPS przebywa w niepublicznym Domu Seniora "A" w S. Zgodnie z art. 55 u.p.s. dom pomocy społecznej (w tym także niepubliczny, tj. prowadzony przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego – art. 57 u.p.s.), ma obowiązek świadczyć usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i w formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nich przebywających (art. 55 u.p.s.). Z kolei w myśl § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MPiPS z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 734) dom niezależnie od typu świadczy m.in. usługi opiekuńcze w zakresie podstawowych czynności życiowych, pielęgnacji, niezbędnej pomocy w załatwianiu spraw osobistych. Wobec tego okoliczność, że skarżąca nie wyraziła zgody na usługi opiekuńcze wynikała z faktu, że z takich usług na co dzień korzysta w niepublicznym domu pomocy społecznej. Jednakowoż wskazać należy, że zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. l) u.p.s. usługi opiekuńcze są świadczone w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy. Z przepisu tego wynika, że usługi opiekuńcze, jako odrębne świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej, nie są świadczone w domach pomocy społecznej po pierwsze dlatego, że placówka ta nie została w przepisie tym wprost wymieniona, a po wtóre, jak już wskazano, w zakresie działania domów pomocy społecznej mieści się świadczenie usług opiekuńczych. Wobec tego świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych o jakim mowa w art. 36 pkt 2 lit. l) u.p.s. nie jest przyznawane osobie przebywającej w domu pomocy społecznej. Organ nie wyjaśnił natomiast, gdzie usługi jakie proponował skarżącej miałyby być wykonywane, a także nie wskazał zakresu tych usług. Argumentacja organu jest jednocześnie wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony organ twierdzi, że skarżąca z powodu wieku, choroby wymaga pomocy innych osób a jest jej pozbawiona, a więc, że spełnia przesłanki określone w art. 50 u.p.s. do przyznania usług opiekuńczych, skoro usługi takie jej proponowano, z drugiej zaś twierdzi, że skarżąca ma zapewnioną właściwą opiekę w miejscu zamieszkania, co natomiast wyklucza przyznanie takich uług. Dalej organ wskazuje, że skarżąca nie wymaga umieszczenia w DPS, bowiem opiekę ma zapewnioną w Domu Seniora "A", co jest jednak pozbawione podstaw. Skarżąca nie ma bowiem obowiązku przebywania w prywatnym domu pomocy społecznej, w którym ma aktualnie zapewnioną opiekę. Obowiązkiem organu jest natomiast ustalenie, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej pomocy w postaci skierowania do DPS finansowanego ze środków budżetu gminy. Natomiast jedną z przesłanek jest m.in. ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Z tych przyczyn skierowanie do domu pomocy społecznej powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy takiej osobie w formie usług opiekuńczych w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji życiowej. Z ustaleń organu wynika, że skarżąca jest osobą starszą (80 lat) oraz schorowaną, poruszającą się przy pomocy balkonika. Posiada zaświadczenie lekarskie, w który wskazano, że ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki na stałe oraz, że powinna być skierowana do DPS dla osób w podeszłym wieku. W związku z tym organ powinien był wyjaśnić, czy skarżąca może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu poza domem pomocy społecznej, w którym obecnie przebywa i który zapewnia jej całodobową opiekę. To natomiast wymagało ustalenia, gdzie skarżąca może zamieszkać po opuszczeniu tego domu oraz czy są członkowie rodziny, którzy mogą zapewnić jej w miejscu zamieszkania opiekę i w jakim zakresie. Natomiast jak wynika z wywiadu środowiskowego skarżąca nie posiada własnego domu ani mieszkania, jest wdową i nie ma zstępnych. Z akt nie wynika natomiast, czy są osoby zobowiązane do jej alimentacji i czy mają one możliwość udzielenia skarżącej pomocy. Dopiero ustalenia we wskazanym zakresie pozwolą na ocenę, czy wiek i choroba skarżącej są tego rodzaju, że umożliwiają jej funkcjonowanie w środowisku w codziennym życiu przy pomocy wsparcia w postaci usług opiekuńczych, czy też że wymaga ona całodobowej opieki w domu pomocy społecznej. Przy czym przy rozstrzyganiu o skierowaniu do domu pomocy społecznej organ powinien również mieć na względzie zasady ogólne, zawarte w ustawie o pomocy społecznej, a mianowicie że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości i ma ona na celu wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 2 i 3 u.p.s.). Wobec powyższego należało stwierdzić, że z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. sprawa nie została należycie wyjaśniona i oceniona, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić ocenę prawną oraz rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i uzupełnić materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach. Nadto organ winien uwzględnić aktualny stan zdrowia skarżącej, w tym także stwierdzony w dołączonym do skargi zaświadczeniu lekarskim z którego wynika stan po złamaniu kości łonowej prawej z 8 lutego 2018 r. W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów sądowych składa wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800)