IV SA/Gl 367/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Zaliczek Alimentacyjnych MOPS w K. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przyznał E. M. prawo do zaliczki alimentacyjnej dla: A. M. w okresie 01 września [...] r. do 31 sierpnia [...] r. w kwocie [...] zł. miesięcznie oraz M. M. w okresie 01 września [...] r. do 31 sierpnia [...]r. w kwocie [...] zł. miesięcznie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji podał, że po przeliczeniu dochodów na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego dochód strony wyniósł [...]zł. Po podzieleniu w/wym. kwoty przez 12 miesięcy dochód rodziny wyniósł [...]zł., co w przeliczeniu na osobę daję kwotę [...]zł. W związku z powyższym dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa wart. 8 ust. 2 i dlatego zaliczka nie może zostać przyznana w podwyższonej wysokości. Od powyższej decyzji odwołała się E. M. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zainteresowana podkreśliła, iż w myśl ustawy dochód rodziny ma być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Zdaniem strony jej córkom należy się zaliczka alimentacyjna w pełnej wysokości, czyli [...] zł.. Decyzją Nr [...] z dnia[...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniesiono, iż biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że odwołanie zostało wniesione przez stronę w terminie. Co do meritum sprawy wskazano, iż organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek zainteresowanej złożony w dniu 01 sierpnia [...] roku w którym zwróciła się o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla A. M. i M. M.. Podniesiono, iż do wniosku strona dołączyła zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z dnia 15 lipca [...] roku z którego wynika, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...]zł. (miesięczny dochód rodziny [...]zł.), prawomocny wyrok Sądu z dnia [...]roku sygn. akt [...]orzekający separację małżeństwa E. M. z M. M., z którego wynika, iż Sąd zasądził od M. M. alimenty na rzecz A. M. w wysokości [...] zł. miesięcznie i M. M. w wysokości [...] zł. Miesięcznie oraz zaświadczenie Komornika o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego sygn. akt [...] należnych od M. M. (egzekucja częściowo skuteczna). Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) zaliczka alimentacyjna, przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi. że zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł.. Organ zauważył, iż po myśli art. 2 pkt 5 powołanej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej oznacza to osobę uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli a)osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotną, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, b )osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, c) jest osobą uczącą się, w .rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Przez osobę samotną rozumie się osobę samotnie wychowująca dziecko, o której mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Zgodnie z art. 8 ust. pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki -170 zł. dla osoby uprawnionej. Na podstawie ust. 2 pkt 1 powołanego przepisu w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa wart. 7 ust. 2, kwotę zaliczki o której mowa w ust. 1, zwiększa się do 300 zł. dla osoby uprawnionej. Kolegium podniosło, iż zainteresowana spełnia przesłanki ustawowe do przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci wymienione we wniosku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu należy wskazać, że ustawodawca w art. 8 ust. 2 powołanej ustawy wyraźnie zaznaczył, że stosując ten przepis bierze się pod uwagę dochód miesięczny rodziny, a nie jak sugeruje strona miesięczny dochód na osobę w rodzinie. W przypadku E. M. dochód miesięczny jej rodziny wynosi [...]zł. i przekracza 50 % kwoty 583 zł. Biorąc pod uwagę, że w rodzinie E. M. są dwie osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej organ I instancji słusznie na podstawie przepisu art. 8 ust. l pkt l ww. ustawy przyznał zaliczkę alimentacyjną na każde dziecko wymienione we wniosku po [...] zł. miesięcznie. Jednocześnie Kolegium wskazało stronie, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem zarówno organ I instancji, jak też Kolegium wydając rozstrzygnięcia są związani powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdzono przy tym, że wykładnia ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dokonana na stronach internetowych nie jest powszechnie obowiązującym prawa, a więc nie wiąże organu I instancji oraz Kolegium. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. M. podnosi te same zarzuty co w odwołaniu. Dodatkowo strona podkreśliła, że z posiadanych przez nią informacji niektóre OPS w Polsce przyznają zaliczki interpretując art. 8 ust. 2 jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowana argumentację. Kolegium podkreśliło, że treść art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) jest jednoznaczny i odstępstwo od jego wykładni literalnej jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku rozpoznania skargi nie stwierdzono naruszenia prawa, zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów o charakterze materialnym. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem wnioskowanego przez E. M. świadczenia była zaliczka alimentacyjna uregulowana w art. 7 i następnych ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – dalej w skrócie: ustawy o postępowaniu.... Zgodnie więc z treścią art. 7 omawianej ustawy, zaliczka alimentacyjna, zwana dalej "zaliczką", przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia (art. 7 ust. 1). Zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł (art. 7 ust. 2). Z kolei stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy, zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż: 1) w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki - 170,00 zł dla osoby uprawnionej albo 250,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku, gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki - 120,00 zł dla osoby uprawnionej albo 170,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone wyżej kwoty omawianego świadczenia mogą ulec zwiększeniu w przypadkach uregulowanych w ustawie o postępowaniu... . I tak, w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1, zwiększa się do: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki - 300,00 zł dla osoby uprawnionej albo 380,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki - 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 8 ust. 2 ustawy). Na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu... należało w tym miejscu odnotować, że ilekroć w tej sprawie jest mowa o "osobie uprawnionej" to należy przez to rozumieć osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli: a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotną, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; b) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolnioną; c) jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 17 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez osobę samotnie wychowującą dziecko, należy rozumieć - pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W oparciu o ustalony w tej sprawie stan faktyczny należało odnotować, że w rodzinie E. M. znajdują się dwie osoby uprawnione w rozumieniu art. 2 pkt 5a ustawy o postępowaniu..., tj. A. M. i M. M.. Wyrokiem Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Cywilny – Rodzinny zobowiązano M. M. do płacenia alimentów na rzecz A. M. w kwocie po [...] zł miesięcznie i na rzecz M. M. w kwocie po [...]zł miesięcznie. Z kolei jak wynika z zaświadczenia Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w K. z dnia [...]r. postępowanie egzekucyjne o egzekucję należności alimentacyjnych na rzecz w/wym. jest jedynie częściowo skuteczne. Kolejnym elementem warunkującym przyznanie zaliczki alimentacyjnej jest dochód rodziny, w której znajdują się osoby uprawnione. Również w tym przypadku Sąd nie dostrzegł istotnych naruszeń prawa materialnego. W tych ramach ustalono, że dochód rodziny w 2004 r. stanowił kwotę [...]zł. Z tych względów dochód miesięczny stanowił kwotę [...]zł, co w przeliczeniu na osobę wyniosło [...]zł.. Istota sporu w tej sprawie sprowadziła się do interpretacji art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu... w ścisłym związku z art. 7 ust. 2 tej ustawy. W tych ramach należało stwierdzić, mając na uwadze ustalony w tej sprawie stan faktyczny, że kwotę zaliczki w wysokości 170 zł zwiększa się do 300 zł, w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty 583 zł, tj. 291,50 zł netto. Ustalono w tej sprawie, że dochód ten stanowi kwotę [...]zł. Dochód ten jest więc wyższy od kwoty 291,50 zł, co uniemożliwia przyznanie zwiększonej zaliczki alimentacyjnej. Należy także wskazać, iż ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej w art. 18 ust. 2 stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późno zm.). Tym samy jeżeli w procesie stosowanie przedmiotowej ustawy pojawi się kwestia, która nie została uregulowana w tej ustawie, organ -kierując się art. 18 ust. 2 -jest zobowiązany odwołać się do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są one sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisów ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego. Taką właśnie sytuację mamy w analizowanym przypadku, gdyż ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej posługuje się pojęciem "dochodów rodziny" (art. 8 ust. 2 ustawy), jednakże nie definiuje tego pojęcia. Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 zawiera szereg definicji legalnych , w tym także definicję ustawową pojęcia "dochód rodziny". Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pod pojęciem "dochód rodziny" należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Mając na względzie powyższe ustalenia, nie może być żadnych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących ustalenia znaczenia zwrotu "dochód rodziny", który został użyty przez ustawodawcę wart. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, gdyż ustawodawca zdefiniował to pojęcie w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie należy podkreślić, iż oczywistym jest, iż pojęcie "dochód rodziny" nie jest tożsame z pojęciem "dochód na osobę w rodzinie". Nie można tym samym podzielić poglądu przedstawionego przez skarżącą, iż w art. 8 ust. 2 ustawy mowa jest o dochodzie na osobę w rodzinie, gdyż przepis ten odwołuje się do pojęcia "dochodu rodziny". Przeto w ocenie Sądu wykładnia literalna tych przepisów jest jednoznaczna i "kwota", o której w art. 8 ust. 2 ustawy w jego pierwszym zdaniu to wysokość 583,00 zł.. Przyszło w tym miejscu podzielić stanowisko Kolegium, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z tych względów zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy są związani przepisami prawa. Przyjmuje się powszechnie, że źródłami obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Słusznie więc przyjęto, że ewentualna wykładnia ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dokonana przez Ministerstwo Polityki Społecznej nie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa i dlatego nie może wiązać organów w procesie stosowania prawa. Jedynie na marginesie należało w tym miejscu zauważyć, że podobna do opisanej wyżej konstrukcja przepisów prawa ma miejsce na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analogia zapisów art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 5 tej ustawy do obecnie omówionego art. 8 ust. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu... jest bezsporna. Wykładnia literalna dokonywana przez organy administracji publicznej na gruncie tamtych przepisów nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zasadności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skład orzekający uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów procedury administracyjnej, a przy wydaniu orzeczenia dokonał właściwej interpretacji przepisów materialnych. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.