IV SA/Gl 367/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C., na podstawie art. 10a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), uchylił decyzję z dnia [...] nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] nr [...] przyznającą B.I. zaliczkę alimentacyjną na rzecz synów M.P. i P.P. od dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że w dniu [...] zmarł zobowiązany do alimentacji J.P., w związku z czym od tego dnia zaliczka alimentacyjna nie przysługiwała. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.I. domagając się jej uchylenia. Podniosła, że z J.P. nie miała żadnego kontaktu i o jego śmierci nie wiedziała, natomiast Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla Ł. prowadzący od 1995 r. egzekucję alimentów wystawiał kolejne zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji nie sprawdzając, z jakiego powodu jest ona bezskuteczna. Okoliczność ta uprawniała ją do alimentów i nie miała żadnych podstaw by chociażby przypuszczać, że świadczenie jej się nie należy. W tej sytuacji, nie można jej teraz zarzucać, że przedstawiając zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadomie wprowadzała organ w błąd. Wskutek rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując ustaleń faktycznych organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] do organu I instancji wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w C. informujące, że J. P. zobowiązany do alimentacji M. i P.P., nie żyje od [...], natomiast matka małoletnich dzieci oświadczyła, że informację o zgonie ww. uzyskała dopiero w dniu [...], gdy zapoznała się z aktami postępowania w Prokuraturze. Powyższa informacja stanowiła podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie regulacji art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 1 października 2008 r., podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach. Mając więc na uwadze przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2004 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie w postaci zaliczki alimentacyjnej ma z istoty swej charakter zaliczkowy, a zatem podlega zwrotowi i nie stanowi bezzwrotnej pomocy Państwa dla osób uprawnionych. Skoro więc w dniu [...] zmarł dłużnik alimentacyjny, to od daty śmierci zaliczka alimentacyjna na dzieci M. i P.P. nie przysługuje. Odnosząc się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że w przedmiocie pobrania świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej nienależnie nie było prowadzone jeszcze żadne postępowanie administracyjne. Zatem organ I instancji w ramach odrębnego postępowania będzie ustalał, czy zaliczka alimentacyjna pobrana przez stronę na dzieci po śmierci dłużnika jest rzeczywiście świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym również oświadczenia strony dotyczące tego, kiedy powzięła wiedzę na temat śmierci dłużnika alimentacyjnego. Wobec powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji postąpił prawidłowo uchylając stronie prawo do tego świadczenia od daty śmierci dłużnika alimentacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach B. I. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10a ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, art. 30 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych i art. 41 ustawy z dnia 7.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wnosząc o uchylenie tej decyzji, stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu oraz o zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie podniosła, iż komornik od 1995 r. prowadził egzekucję alimentów wobec J.P. i zaświadczał o jej bezskuteczności, co uprawniało ją do pobierania zaliczek alimentacyjnych. Dopiero w Prokuraturze Rejonowej w C., w związku z zawiadomieniem jej o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie uporczywego uchylania się od obowiązku alimentacyjnego przez J.P., dowiedziała się o jego śmierci, o czym w dniu [...] zawiadomiła Ośrodek Pomocy Społecznej w C. W tej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, że zaliczki wypłacane po dniu [...] były świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych mającym zastosowanie w sprawie. Ponadto na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie zarzucono jej, że nabyła świadczenie niezgodnie z pouczeniem o braku prawa do jego pobierania na podstawie fałszywych zeznań, fałszywych dokumentów lub wprowadzenia w błąd. W ocenie skarżącej wskazany przepis w każdym przypadku wymaga, aby po stronie osoby odpowiadającej za pobranie świadczenia wystąpił element zawinienia, a to nie ma miejsca w jej przypadku. Natomiast okoliczność śmierci dłużnika alimentacyjnego nie mieści się w katalogu "zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej" określonym w art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Skarżąca zarzuciła także brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w zakresie jej trudnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał na przedwczesność zarzutów dotyczących zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, albowiem zaskarżona dotyczyła wyłącznie uchylenia prawa do zaliczki alimentacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że uchybiają one przepisom prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Otóż zapadłe sprawie rozstrzygnięcia dotyczą uchylenia od dnia [...], tj. od dnia zgonu dłużnika alimentacyjnego, decyzji przyznającej prawo do zaliczki alimentacyjnej na rzecz M. i P.P. na okres od [...] do [...] w wysokości po 170 zł miesięcznie. W pierwszej kolejności przyjdzie stwierdzić, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 9 ze zm.). Jednakże zgodnie z art. 41 tej ustawy sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, tj. 1 października 2008 r., podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Oznacza to, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Podstawę wydania decyzji przez organ I instancji stanowił przepis art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do zaliczki, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do zaliczki albo osoba nienależnie pobrała zaliczkę. Z kolei art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej w skrócie k.p.a.) Z treści przywołanych regulacji wynika, że dla weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących zaliczki alimentacyjnej ustawodawca w wprowadził pozakodeksowy tryb. Przepis art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest zatem "przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 163 k.p.a. Powołany przepis stanowi więc samodzielną podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji na mocy której osoba uprawniona nabyła prawo do zaliczki w razie wystąpienia jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Tymczasem w motywach obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć nie wskazano, na podstawie której z wymieniony w przepisie tym przesłanek uchylono z określoną datą ostateczną decyzję przyznającą synom skarżącej prawo do zaliczki alimentacyjnej. W związku z czym decyzje te już z tego powodu naruszają art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie wyjaśniają zastosowanej podstawy prawnej. Okoliczność przytoczona w uzasadnieniu decyzji uchylającej w istocie nie mieści się w zakresie zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej strony. Ponadto uchylenie decyzji nastąpiło z mocą wsteczną i spowodowało pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia. Takie natomiast rozstrzygnięcie mogło zapaść wyłącznie na podstawie drugiej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi, zgodnie z art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innym przypadku. Ustawa o zaliczce alimentacyjnej nie wyjaśnia znaczenia użytego w art. 10a określenia nienależnie pobranego świadczenia. Tymczasem instytucja nienależnie pobranego świadczenia została uregulowana w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), do stosowania której odsyła art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Zatem jeżeli organ uchylił decyzję przyznająca zaliczkę alimentacyjną w związku z wystąpieniem przesłanki nienależnie pobranego świadczenia, to winien ją odnieść do sytuacji określonych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten przewiduje cztery sytuacje, w których świadczenie uważa się za nienależnie pobrane. Są one ujęte w odrębnych punktach o całkowicie różnych hipotezach. Oznacza to, że uchylając decyzję przyznającą prawo do świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej wobec uznania, że strona nienależnie pobrała to świadczenie organ administracyjny nie tylko powinien wskazać, która z owych sytuacji zachodzi w sprawie, ale również uargumentować swoje stanowisko w tym zakresie. Tymczasem w motywach decyzji obu instancji w ogóle nie rozważano tej kwestii, w sytuacji gdy ta podstawa może w niniejszym przypadku uzasadniać zastosowanie art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Oznacza to, że w tym zakresie z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. sprawa nie została w żaden sposób wyjaśniona. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, że w ramach odrębnego postępowania organ I instancji będzie dopiero ustalał, czy zaliczka pobrana przez stronę jest rzeczywiście nienależnie pobranym świadczeniem, skoro przesłanką wzruszenia decyzji ostatecznej przyznającej zaliczkę alimentacyjną jest ustalenie, że osoba nienależnie pobrała zaliczkę podlegającą zwrotowi. Natomiast, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, iż ustawodawca używając pojęcia nienależnie pobranej zaliczki w art. 10a jako przesłanki do uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie oraz w art. 15 tej ustawy regulującym instytucję zwrotu nienależnie pobranej zaliczki nadaje mu w każdym z tych przepisów inne znaczenie normatywne. Treść art. 10a powinna być zatem w tym zakresie interpretowana w ścisłym związku z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, precyzującym definicję nienależnie pobranego świadczenia. Za przyjęciem takiej argumentacji przemawiają także względy związane z pewnością sytuacji prawnej adresata decyzji. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Są to uchybienia istotne bowiem sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w zakresie stanu faktycznego, ani też domniemywać normy prawnej, na podstawie której mogło dojść do wydania decyzji. Obowiązki powyższe obciążają organ, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanego aktu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w zakresie odnoszącym się do uzasadnienia decyzji, organ administracji zobowiązany jest do zawarcia w nim umotywowanej oceny ustaleń stanu faktycznego w kontekście konkretnych i adekwatnych przepisów obowiązującego prawa oraz do wykazania istnienia związku między tą oceną, a treścią wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto należy wskazać, że decyzja uchylająca ostateczną decyzję, na mocy której osoba uprawniona nabyła prawo do zaliczki jest decyzją wydaną w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej. Toteż stroną tego postępowania jest osoba uprawniona do zaliczki, bądź, jeżeli nie jest pełnoletnia, jej przedstawiciel ustawowy. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie powinna być nie tylko B.I. reprezentująca małoletniego P.P. ale również pełnoletni w dacie wydania decyzji M.P.. Tymczasem decyzja została skierowana wyłącznie do skarżącej. Nadto w aktach sprawy nie odnotowano pełnomocnictwa udzielonego przez M.P. jego matce. Natomiast brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy oznacza podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania skutkuje uchyleniem decyzji przez Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne będzie, przy udziale stron postępowania, szczegółowe wyjaśnienie przesłanek odnoszących się do nienależnie pobranego świadczenia oraz dokonanie ustaleń w tym zakresie, skoro w świetle powyższych wywodów tylko ta podstawa może w niniejszym przypadku uzasadniać zastosowanie trybu art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Przy czym organ będzie miał na względzie, że uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, w sytuacjach określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak słusznie zresztą podkreśliła skarżąca, wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09.10.2010 sygn. akt. II SA/Po 130/10 Lex 621285). Ponieważ w powyżej zakreślonych kierunkach zachodzi potrzeba rozpatrzenia sprawy niemal od początku przy udziale stron postępowania, dlatego konieczne było uchylenie decyzji obu instancji. Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie dotyczące wykonalności zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.