IV SA/Gl 369/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie NSA Adam Mikusiński, WSA Stanisław Nitecki, Protokolant ref. Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. i H. A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi powiatowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...] r., nr [...]– w części dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 2) zasądza od wymienionego Kolegium na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) określa, że w zakresie określonym w punkcie 1 zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Starosta B. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ( błędnie oznaczonym jako art. 29 pkt 2 ) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. Nr 71 z 2000 r., poz. 838, ze zm. ) wyraził zgodę T. i H. A. na urządzenie zjazdu z drogi powiatowej, tj. ul. A w S., do działek nr A i B. W decyzji określono warunki urządzenia tego zjazdu. Ponadto stwierdzono, że zjazd jest obiektem budowlanym i o pozwolenie na jego budowę należy wystąpić do właściwego organu administracji budowlanej, a po uzyskaniu tego pozwolenia należy wystąpić o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót z podaniem terminu realizacji. Decyzja nie zawiera uzasadnienia. W odwołaniu małżonkowie A. zakwestionowali te zapisy w powyższej decyzji, które dotyczą nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu z drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Kolegium wymieniło przewidziane w art. 107 Kpa składniki decyzji administracyjnej i uznało, że decyzja Starosty spełnia wymogi tego przepisu. Natomiast zapisy decyzji o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę organ odwoławczy ocenił jako dopuszczalną klauzulę informacyjną, której intencją było dobro stron i ochrona ich interesu prawnego. W dalszym ciągu motywów swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że projektowana droga dojazdowa jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą z art. 3 pkt 3, w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Natomiast wadliwość w powołaniu przez organ podstawowego stopnia odpowiedniej podstawy prawnej tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, Kolegium uznało za nieistotną. W skardze T. i H. A. domagali się wyeliminowania z obrotu prawnego utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy zapisu kwalifikującego przedmiotowy zjazd jako obiekt budowlany i orzekającego o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zapis ten skarżący uznali za sprzeczny z przepisami prawa procesowego i materialnego. Zarzucili m.in., że problematyka stosowania przepisów budowlanych pozostaje poza właściwością organów zarządzających drogami. Podnieśli również, że nie ziściła się wskazana przez organ odwoławczy intencja działania dla dobra stron i ochrony ich interesu prawnego, skoro omawiany zapis jest przyczyną ich kłopotów. Jak podnieśli na rozprawie sądowej – określony w decyzji I instancji wymóg uzyskania pozwolenia na budowę został uznany za wiążący przez organ administracji budowlanej, który na tej podstawie nałożył na nich obowiązek uzyskania takiego pozwolenia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. W zakresie orzekającym o zakwalifikowaniu zjazdu z drogi do obiektów budowlanych oraz o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem w tej części dotknięte są kwalifikowaną wadą rodzącą nieważność stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdzić bowiem należy, iż zarządca drogi udzielający zezwolenia na lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie jest kompetentny do rozstrzygania kwestii wynikających z Prawa budowlanego. Chybione są przy tym wywody organu odwoławczego co do wyłącznie informacyjnego charakteru zakwestionowanego w skardze zapisu. Kolegium wskazało jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, ale nie zauważyło, że decyzja I instancji nie ma uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym ewentualnie mogłaby się znaleźć informacja o sytuacji prawnej strony wynikającej w związku z udzielonym zezwoleniem. Pomijając okoliczność, że nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od uzasadnienia decyzji, określone w art. 107 § 4 kpa, to brak takiego uzasadnienia powoduje, że sporne zapisy znalazły się w osnowie decyzji, ergo – w sposób wiążący kształtują sferę uprawnień i obowiązków skarżących. Cytowany przez organ odwoławczy art. 107 kpa nie przewiduje przy tym odrębnego elementu decyzji w postaci "klauzul informacyjnych", oprócz oczywiście pouczeń o środkach odwoławczych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie tylko nie uchylił omawianych zapisów z decyzji I instancji, ale także wdał się w ocenę kwalifikacji zjazdu z drogi pod kątem przepisów Prawa budowlanego, do czego również nie był upoważniony, a przedmiot sprawy administracyjnej w ogóle nie wymagał zajmowania stanowiska w tej kwestii. W sytuacji, gdy skarżący nie podważali warunków zezwolenia ujętych w decyzji I instancji w punktach 1-6, to brak uzasadnienia tej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Do przywrócenia legalności decyzjom obu instancji wystarczające jest zatem wyeliminowanie z nich tej części, która dotyczy zapisów objętych zarzutami skargi. Oznacza to, że w pozostałej, nie zaskarżonej części, tj. zezwalającej na urządzenie zjazdu z zastrzeżeniem sześciu warunków, decyzje organów obu instancji zachowują swą obowiązującą moc, a organy te w wyniku niniejszego wyroku nie będą prowadzić dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, 152 oraz 200 i 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm. ) orzeczono, jak w sentencji.