IV SA/Gl 370/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Zofia Borowicz /spr./ Sędziowie: NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w P. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...] r. numer [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji w C. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. Nr 125, poz. 1371 nałożona została na Spółkę A w P. kara pieniężna w kwocie [...] zł wobec stwierdzenia wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia z wyłączeniem przewozu kabotażowego /art. 19 ust. 1 i 2, art. 1, art. 34 ust. 1/. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 92 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Wskutek wniesionego od tej decyzji odwołania przez spółkę A, w którym zarzucono, że spółka posiada wymagane zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego, a ponadto, że w decyzji w sposób wadliwy wskazano podstawę prawną naruszenia – Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczności wynikające z przedłożonych przez kierowcę do kontroli dokumentów i zapisów w protokole kontroli. Wobec stwierdzonych uchybień dotyczących naruszenia zasad zawartych w art. 61 § 4 i 10 kpa oraz art. 107 kpa organ odwoławczy uznał, że decyzja administracyjna może być wydana dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w którym zostaną zachowane w.w. wymogi prawne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm./ Komendant Powiatowy Policji w C. nałożył na spółkę A w P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z l.p. 1.2.1. załącznika do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie w.w. ustawy. /Dz.U. Nr 149, poz. 1452/. Powołano się też na ustalenia zawarte w protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w dniu [...] r. w U. funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę [...] marki "[...]" nr rej. [...] kierowanego przez Z. B. W takcie przeprowadzonej kontroli kierujący okazał zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne Nr [...] wydane w dniu [...] r. przez Marszałka Województwa Ś. Zgodnie z treścią zezwolenia dokument ten jest ważny wraz z obowiązującym rozkładem jazdy oraz wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozów. Podczas kontroli stwierdzono, że [...] marki "[...]" o nr rej. [...], którym realizowany był regularny transport drogowy nie został ujęty w wykazie pojazdów uprawnionych do wykonywania tego rodzaju przewozów. Ponadto zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminu ogłoszenia rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych /Dz.U. Nr 82, poz. 933/ rozkłady jazdy podlegają okresowej aktualizacji. Natomiast stosownie do § 5 cyt. rozporządzenia niepoddanie rozkładów jazdy aktualizacji powoduje utratę ich ważności. Takim dokumentem był przedłożony do kontroli rozkład jazdy. W odwołaniu od tej decyzji spółka A w P. wiosło o jej zmianę poprzez nałożenie kary w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji. Odwołująca się spółka zarzuciła niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, przez co zostało naruszone prawo materialne. Spółka zarzuciła, że przewóz pasażerów z U. do G. nie był przewozem liniowym, a okazjonalnym, gdyż dotyczył przewozu pasażerów w Ośrodka A do G. Na taki rodzaj przewozu nie jest wymagane zezwolenie, gdyż na trasie nie ma przystanków i nie jest tym samym wymagany rozkład jazdy i jego koordynacja. Wystarczającym dokumentem uprawniającym do takiego przewozu jest posiadanie licencji przewoźnika obejmującej krajowy transport drogowy. Do odwołania dołączona została taka licencja wraz z zatwierdzonym przez starostę wykazem taboru, w którym znajduje się kontrolowany pojazd. Odwołująca przyznała w odwołaniu, że na tego rodzaju przejazd wymagany był wypis z licencji, którego kierowca nie posiadał i jedynie za to naruszenie spółka winna być ukarana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa transportowego. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na ustalenia zawarte w protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] r. sporządzonym przez [...] J.K. oraz w protokole z kontroli przewoźnika wykonanym dla potrzeb Urzędu Marszałkowskiego /z dnia [...] r./, z których wynika, że kontrolowany [...] odbywał w dniu [...] r. tzw. przewóz regularny, a kierowca [...] wobec okazanych do kontroli dokumentów i stwierdzonych oświadczeń nie zgłosił żadnych uwag, organ orzekający uznał, że realizacja tego rodzaju przewozu nie budzi wątpliwości. W swych ustaleniach faktycznych organ odwoławczy oparł się także na zeznaniach świadka S. M. przedstawiciela Urzędu Marszałkowskiego obecnego podczas kontroli, J.M. Prezesa Zarządu [...], zeznaniach funkcjonariuszy dokonujących czynności kontrolnych w dniu [...] r., a także zgromadzonych w sprawie dowodach tj. dokumentach okresowych do kontroli /zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne nr [...] z dnia [...] r. z załącznikami w postaci rozkładu jazdy i wykazu numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozów/, rozkładzie jazdy i materiałach informacyjnych wydanych przez [...] oraz korespondencji prowadzonej przez odwołującą się z Urzędem Marszałkowskim. W konsekwencji przeprowadzonych ustaleń organ orzekający uznał, że Przedsiębiorca wykonywał transport drogowy osób bez zezwolenia, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 i 92 ust. 1 znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym /Dz.U. z 2003 r. Nr 149, poz. 1452/. Zgodnie z dyspozycją zawartą w załączniku do tego aktu prawnego, w poz. 1.2.1. za tego rodzaju nieprawidłowości wyznaczono sankcję w wysokości [...] zł. W ocenie organu odwoławczego nałożona kara pieniężna jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a to z uwagi na art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nowelizującej ustawę o transporcie drogowym /Dz.U. Nr 149, poz. 1452/. W skardze spółka A w P. domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzucono, że nie zostały zbadane wszystkie okoliczności faktyczne, oparto się jedynie na dokumentach z kontroli i oświadczeniu kierowcy, gdy tymczasem działał on pod wpływem błędu co do charakteru realizowanego przewozu. Według skarżącej jedynie zabezpieczenie biletów pasażerów umożliwiłoby ustalenie rzeczywistego rodzaju realizowanego przewozu, zaś wskazywane w uzasadnieniu decyzji dowody w postaci realizacji kontroli na przystanku, informacji firmy "[...]" i powoływanych zeznaniach świadków nie są wystarczające. Zarzucono naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, o którym mowa po raz pierwszy w zaskarżonej decyzji. W szczególności zarzucono, że skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z protokołem kontroli nr [...], na który po raz pierwszy powołano się w tej decyzji. Zaś protokół, który otrzymał kierowca podczas kontroli nie ma takiego oznaczenia i nie stwierdza takich faktów na jakie powołuje się organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnioskował o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ wynika natomiast, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cyt. ustawy Sąd tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień skłaniających do uchylenia w.w. decyzji. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy kontrolowany w dniu [...] r. w U. na parkingu przy ul[...] m-ki [...] nr rej. [...] będący własnością skarżącej odbywał przewóz regularny na trasie U.– G. jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, czy też był to przewóz okazjonalny jak usiłuje dowieść skarżąca. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli pojazdu tj. w dniu [...] r. w art. 87 ust. 1, określają jakie dokumenty kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Jednocześnie w art. 87 ust. 3 tej ustawy wyraźnie stwierdzono, że przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego przewóz w wymagane dokumenty. W szczególności w ust. 1 pkt 1 cyt. art. 87 omawianej ustawy wskazano – jakie to mają być dokumenty przy wykonywaniu przewozu regularnego /ppkt 1a/, a jakie przy wykonywaniu przewozu okazjonalnego /ppkt 1b/. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wskazuje, że do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, uprawnieni są m.in. Policja /w obecnym brzmieniu funkcjonariusze Policji/. Zaś art. 89 ust. 1 pkt 5 tej ustawy określa jakie dokumenty może kontrolować zarządca drogi. Warunki i sposób wykonywania kontroli, o której mowa w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów /Dz.U. Nr 120, poz. 1025 ze zm./. Według § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia Policja dokonuje kontroli na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego z uwzględnieniem tegoż rozporządzenia. Kontrolowany jest obowiązany umożliwić kontrolującemu przeprowadzenie czynności kontrolnych a w szczególności i udzielać wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji objęte zakresem kontroli, udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli, udostępnić pojazd w zakresie objętym kontrolą. Umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego, umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli /§ 3 pkt 1 – 6 cyt. rozporządzenia/. Z kolei w § 4 tegoż rozporządzenia stwierdzono, że kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. Dowodem, o którym mowa w ust. 1, są w szczególności dokumenty, pisemne wyjaśnienia kontrolowanego, wyniki oględzin. Z treści § 5 ust. 1 i 1a cyt. rozporządzenia wynika, że Policja z przeprowadzonych czynności kontrolnych zobligowana jest sporządzić protokół kontroli w przypadku ujawnienia nieprawidłowości uzasadniających nałożenie kary pieniężnej. Protokół kontroli podpisują kontrolujący i kontrolowany. Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię przekazuje kontrolowanemu /§ 6 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia/. Zatem z powyższych uregulowań wynika, że podstawowym dowodem w niniejszej sprawie jest protokół zatrzymania i kontroli pojazdu sporządzony przez uprawniony organ z udziałem kierowcy. Protokół kontroli obrazuje bowiem stan faktyczny, który później nie sposób jest już odtworzyć. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w związku z przeprowadzoną w dniu [...] r. kontrolą m-ki [...] nr rej. [...] został sporządzony przez funkcjonariusza Policji protokół nr [...]. Jednakże z akt tych nie wynika czy został on doręczony kierowcy autobusu Z. B. Skarżąca zarzuca, że dokumentu tego kierowca nie otrzymał. Natomiast otrzymał on inny protokół. w którym brak ustaleń z kontroli, na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem z powyższych uregulowań wynika, że podstawowym dowodem w niniejszej sprawie jest protokół zatrzymania i kontroli pojazdu sporządzony przez uprawniony organ z udziałem kierowcy. Protokół kontroli obrazuje bowiem stan faktyczny, który później nie sposób jest już odtworzyć. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w związku z przeprowadzoną w dniu [...] r. kontrolą [...] m-ki [...] nr rej. [...] został sporządzony przez funkcjonariusza Policji protokół nr [...]. Jednakże z akt tych nie wynika czy został on doręczony kierowcy [...] Z. B. Skarżąca zarzuca, że dokumentu tego kierowca nie otrzymał. Natomiast otrzymał on inny protokół, w którym brak ustaleń z kontroli, na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do skargi został załączony protokół /kopia/, który otrzymał kierowca [...]. Jest to dokument odmienny od protokołu kontroli oznaczonego nr [...], który prawdopodobnie został sporządzony dla potrzeb Urzędu Marszałkowskiego. Nie jest to protokół, na który powoływały się organy orzekające w wydanych w tej sprawie decyzjach. Należy w związku z tym zauważyć, że zakres kontroli przeprowadzanej przez zarządcę drogi jest nieco odmienny od zakresu kontroli prowadzonej przez Policję, co wynika z art. 89 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy i § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Zatem protokół kontroli sporządzony przez zarządcę drogi w niniejszej sprawie może być dowodem posiłkowym. Zasadniczym dowodem powinien być protokół kontroli sporządzony przez funkcjonariuszy Policji. Jednakże przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Jak już wyżej wskazano, nie wynika z akt sprawy czy skarżąca miała możliwość zapoznać się i ustosunkowania do tak istotnego w sprawie dowodu, jakim jest protokół kontroli nr [...] sporządzony przez funkcjonariusza Policji. Fakt, że skarżącą w toku postępowania pouczono o treści art. 73 § 1 i 79 § 1 kpa nie oznacza, iż strona miała możliwość zapoznania się z treścią przedmiotowego protokołu kontroli. Tym bardziej, że przepis art. 79 § 1 kpa dotyczył przeprowadzonych uzupełniających dowodów z zeznań świadków. Co prawda w wydanych w sprawie decyzjach administracyjnych odwoływano się do ustaleń tegoż protokołu, ale ich bliżej w ogóle nie omawiano. Skoro skarżąca dysponowała innym protokołem kontroli to miała podstawy do uznania, że chodzi właśnie o ten, a nie inny dokument. Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy omówił bliżej ten istotny w sprawie dowód. Z uzasadnienia tejże decyzji wynikało dopiero, że zostały sporządzone dwa różne protokoły kontroli. Trzeba też zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca w trybie art. 79 § 1 kpa została powiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków. Natomiast z naruszeniem art. 10 § 1 kpa nie umożliwiono stronie zapoznania się przed wydaniem zaskarżonej decyzji z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w uzupełniającym postępowaniu dowodowym. Nadto z treści postanowienia z dnia [...] r. /k. [...] akt adm./ wynika, że organ odwoławczy poinformował skarżącą, iż postępowanie odwoławcze zostało przedłużone do dnia [...] r., a to w związku z treścią art. 79 § 1 kpa. Mimo to, uzupełniając materiał dowodowy także o inne dowody /kserokopie notatników funkcjonariuszy Policji, notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji z dnia [...] r. – k. [...] akt adm., itp/ - organ nie umożliwił stronie zapoznania się z tymi dowodami i wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. Poza tym zaskarżona decyzja została wydana przed upływem terminu wskazanego w postanowieniu z dnia [...] r. Tym samym w ocenie Sądu w sposób istotny zostały naruszone zasady postępowania zawarte w art. 6 i 10 § 1 kpa, bowiem obowiązkiem organów orzekających było powiadomienie skarżącej o wszystkich czynnościach postępowania oraz zapoznania z wszystkimi danymi i materiałami w sprawie po zakończeniu postępowania dowodowego. Te uchybienia miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wadliwie też pouczono skarżącą w piśmie z dnia [...] r. /karta [...] akt adm./, że postępowanie w sprawie toczy się w trybie art. 155 kpa, skoro do ponownego rozpatrzenia sprawy doszło wobec wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem wyjaśnić przede wszystkim – okoliczności związane ze sporządzeniem protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] r. i wypowiedzeniem się wobec tego dowodu przez skarżącą. Dopiero wówczas organ przy zachowaniu reguł zawartych w art. 10 kpa może przystąpić do oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów stosownie do art. 80 kpa i orzec czy i w jakim zakresie zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 92 ust. 1 i ust. 4 cyt. ustawy o transporcie drogowym. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ppsa. Z mocy art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wskazania co do dalszego przebiegu postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. SJ/