IV SA/Gl 371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta J.Z. z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta J. Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 7, art. 2 pkt 1 i 5, art. 10 ust. 1a i 1b oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), odmówił przyznania M. F., na jej wniosek z dnia [...] r., prawa do zaliczki alimentacyjnej W uzasadnieniu podał, że z pisma Sądu Okręgowego w G. z dnia [...]r. wynika, iż w dniu [...]r. wpłynął wniosek strony o realizację alimentów przeciwko dłużnikowi J. F. zamieszkałemu w G. oraz, że w chwili obecnej nie da się stwierdzić czy egzekucja będzie skuteczna. Późniejszym pismem, stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu co do rozbieżności w zaświadczeniach Sądu z [...]r. oraz z [...]r., Sąd Okręgowy poinformował, że pierwsze zaświadczenie wystawione zostało w oparciu o akta Komornika Sądowego w J. Z., z których wynikało, że egzekucja jest bezskuteczna, ponieważ dłużnik w Polsce nie posiada majątku. Natomiast zaświadczenie z [...]r. stanowi informację o dalszym przebiegu postępowania w celu uzyskania alimentów od dłużnika zamieszkałego za granicą. Jednocześnie Sąd Okręgowy potwierdził, że wniosek o realizację alimentów na podstawie Konwencji Nowojorskiej z 1956 r. wpłynął do Sądu w dniu [...]r. i został przekazany za granicę w dniu [...]r. i w chwili obecnej nie można stwierdzić, czy egzekucja ta będzie bezskuteczna. Z kolejnego pisma Sądu Okręgowego z dnia [...]r. wynika, że Ministerstwo Sprawiedliwości w G. zwróciło wniosek o realizację alimentów bez nadania mu dalszego biegu ze względu na brak prawidłowej informacji o adresie dłużnika. Ponadto Sąd ten poinformował, że w tej sytuacji należy przyjąć, iż strona nie będzie otrzymywała alimentów od dłużnika, jak to się dzieje dotychczas, aż do momentu ustalenia jego adresu lub miejsca pracy, w związku z czym wniosek o realizację alimentów nie może na razie być zrealizowany. Dodatkowo wskazano, iż z informacji uzyskanej od Komendy Miejskiej Policji w J. Z. wynika, iż J. F. jest poszukiwany listem gończym. Następnie, dokonując w tej spawie zestawienia stanu faktycznego z normatywnym, a to art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (...), organ doszedł do przekonania, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego J. F. nie jest prowadzona i żaden organ uprawniony do wystawienia odpowiedniego zaświadczenia nie posiada stosownych informacji o stanie egzekucji. Zagraniczna instytucja egzekucyjna nie będzie w stanie wystawić żadnego zaświadczenia o stanie egzekucji za okres trzech ostatnich miesięcy, jak również Sąd Okręgowy nie dysponuje rzetelną informacją o stanie egzekucji, a to stanowi główną przeszkodę do ustalenia prawa do przedmiotowej zaliczki. Odwołanie od tej decyzji wniosła strona, która wyraziła swoje z niej niezadowolenie, stwierdzając, iż zgodnie z prawem winna otrzymywać zaliczkę alimentacyjną. Podniosła, że mimo poszukiwań dłużnika nie można ustalić jego miejsca pobytu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w całości decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż powodem odmowy uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej jest nie spełnienie przesłanki wymienionej w art. 10 ust. 1a i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W myśl art. 2 ust 1 tej ustawy bezskuteczność egzekucji - to egzekucja, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Natomiast z art. 10 ust 1a tej ustawy wynika, że w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech miesięcy wraz z wymaganą dokumentacją. Zaliczka alimentacyjna przysługuje tu od miesiąca, w którym został złożony wniosek do Sądu Okręgowego o wykonanie wyroku ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych (art. 10 ust. 1a i 1b omawianej ustawy). Zdaniem organu odwoławczego z brzmienia przywołanych wyżej unormowań wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie spornego świadczenia jest złożenie do sądu okręgowego wniosku o wykonanie wyroku ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego i przeprowadzenie stosownego postępowania egzekucyjnego w sprawie tych należności. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić, aby postępowanie było wszczęte i toczyło się przez trzy miesiące w trakcie, których podejmowane czynności egzekucyjne nie przyniosły rezultatu w postaci wyegzekwowania całości świadczenia alimentacyjnego, bowiem egzekucja świadczeń alimentacyjnych od ojca strony nie była prowadzona w poprzednim okresie zasiłkowym z uwagi na nieznane miejsce jego zamieszkania. Zdaniem organu z materiałów sprawy wynika, iż miejsce pobytu dłużnika nie jest znane i nie sposób nawet ustalić na podstawie jakich przepisów i w jakim kraju winno być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Organ przyznał przy tym, iż wg. strony dłużnik przebywa na terenie G. Zważywszy na powyższe okoliczności organ odwoławczy wywiódł, że okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania stronie zaliczki alimentacyjnej. Zaliczka alimentacyjna nie jest bowiem świadczeniem przyznawanym uznaniowo, lecz przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowo określonych kryteriów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca M. F. domagała się przyznania zaliczki alimentacyjnej podnosząc, że jej zdaniem ma prawa do uzyskania tego świadczenia. Podkreśliła, iż studia są kosztowne i pomaga jej schorowana matka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które w sposób istotny mogły wpłynąć na wynik sprawy. Warunki nabywania prawa do zaliczki alimentacyjnej, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji określone zostały w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługiwało osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 583,00- zł. Natomiast w myśl art. 2 pkt 5 tej samej ustawy, pod pojęciem osoby uprawnionej, o której mowa wyżej, należy rozumieć uprawnionego do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub jeśli jest wychowywany przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, a także wtedy gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Decyzja administracyjna o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej wydawana jest na postawie wniosku o przyznanie tego świadczenia oraz między innymi w oparciu o zaświadczenie komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych bądź informację sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych (art. 10 ust. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych). W świetle zaprezentowanych wyżej uregulowań nie budzi wątpliwości, że przesłanką warunkującą nabycie prawa do świadczenia, o które ubiegała się skarżąca jest wykazanie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych od osoby, która obowiązana jest tę należność uiszczać. Z kolei w myśl definicji sformułowanej w art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję w wyniku, której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W przypadku, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją (art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych). Z akt sprawy, w szczególności z treści załączonych pism Prezesa Sądu Okręgowego w G. wynika, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem, w trybie Konwencji Nowojorskiej z 1956 r., o egzekucję alimentów od ojca strony zamieszkałego na terenie G. Jednak z powodu braku informacji o miejscu jego zamieszkania (w G. nie ma obowiązku meldunkowego – k. [...] akt administracyjnych), postępowanie egzekucyjne nie zostało w ogóle wszczęte, a złożony wniosek został zwrócony. Innymi słowy, treść pism Sądu Okręgowego jednoznacznie wskazuje, że w sprawie zostały podjęte przez stronę niezbędne czynności w celu wyegzekwowania należności alimentacyjnych, lecz z przyczyn od niej niezależnych nie zostały one ściągnięte od dłużnika Podstawą odmowy przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej było natomiast założenie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie należności z tytułu zasądzonych alimentów było tu wykluczone, a tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie spornego świadczenia. Zdaniem Sądu, zaprezentowane wyżej stanowisko pozostaje w sprzeczności z wnioskami płynącymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z treści zalegających w aktach administracyjnych sprawy pism Prezesa Sądu Okręgowego w G. wynika w sposób jednoznaczny fakt, iż strona złożyła do tego Sądu wniosek w trybie Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą z dnia 20 czerwca 1956 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87) a więc dokonała ona niezbędnej czynności zmierzającej do uruchomienia procedury mającej na celu wyegzekwowanie świadczeń alimentacyjnych od ojca dziecka zamieszkałego za granicą. Wbrew wywodom podniesionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, informacja ta nie może być traktowana jako jednoznaczne potwierdzenie faktu, iż postępowanie egzekucyjne nie było tu w ogóle prowadzone. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady procesowej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie o ustalenia nie znajdujące odzwierciedlenia w treści zebranych w sprawie i będących w jego dyspozycji dokumentów urzędowych przesłanych przez Sąd Okręgowy w G. Nadto należy podkreślić, że ustawodawca uzależniając nabycie prawa do zaliczki alimentacyjnej od bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych miał na celu zapobieżenie nieuzasadnionemu wydatkowaniu środków publicznych. Określił jedynie, że osoba, która spełnia pozostałe warunki wynikające z ustawy powinna podjąć czynności zmierzające do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, zaś prawo do zaliczki może otrzymać wyłącznie wtedy, gdy z przyczyn od niej niezależnych nie jest w stanie na drodze prawnej świadczeń tych uzyskać. W tym kontekście nie sposób zgodzić się z poglądem, aby warunkiem przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej było uprzednie przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. W świetle przedstawionych wyżej rozważań prawnych jest pewne, że o wystąpieniu przesłanki w postaci bezskuteczności egzekucji decydują dwa czynniki. Po pierwsze - brak wyegzekwowania należnych świadczeń pomimo podjęcia przez stronę niezbędnych czynności zmierzających do jego uzyskania i po drugie - potwierdzenie tego faktu stosownym dokumentem urzędowym. Tymczasem wnioski płynące z akt niniejszej sprawy nie dają wystarczających podstaw do tego, by twierdzić, że któraś z tych przesłanek nie została zachowana przez skarżącą. Należy raz jeszcze zaznaczyć, że skarżąca przedłożyła wymagane zaświadczenie, z którego wynika, iż w dniu [...]r. złożyła do Sądu Okręgowego w G. wniosek o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Odnosząc się natomiast do przepisu art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, stanowiącego o informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji godzi się podnieść, że unormowanie to należy rozumieć szeroko, to znaczy obejmować nim zarówno sytuacje, gdy postępowanie jest prowadzone, jak i takie, gdy jego skuteczne uruchomienie nie jest możliwe. Stosowanie literalnej interpretacji przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych w omawianym zakresie kolidowałoby bowiem z jej celem polegającym na udzielaniu pomocy osobom, które na drodze prawnej nie są w stanie przy wykorzystaniu własnych uprawnień i możliwości wyegzekwować należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej do ich uiszczania na mocy tytułu wykonawczego. W konsekwencji, z bezskutecznością egzekucji mamy do czynienia także wtedy, gdy uruchomienie procedury egzekucyjnej jest wykluczone z przyczyn niezależnych od osoby uprawnionej. W takim przypadku zachodzi nie tylko bezskuteczność samej egzekucji, ale co więcej - bezskuteczność możliwości dochodzenia na drodze prawnej wykonania wyroku sądu powszechnego. Zatem nawet w przypadku, gdyby egzekucja nie była prowadzona w państwie miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, to wskazaną w zaświadczeniu sytuację należałoby traktować na równi z bezskutecznością egzekucji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, skoro z góry wiadomo, że egzekucja będzie bezskuteczna wobec istnienia przeszkody wykazanej przez Sąd, uniemożliwiającej wyegzekwowanie należności z tytułu zasądzonych alimentów. W świetle powyższego uznano, że organy administracyjne obydwu instancji, stosując unormowania zawarte w przywołanym art. 2 pkt 1 i w art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, naruszyły te przepisy poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni. Na marginesie, zważając na treść wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż w ocenie Sądu, nie jest możliwe dowolne wybieranie trybu w zakresie przyznania prawa zaliczki alimentacyjnej określonego w art. 10 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Uruchomienie jednego z trybów ubiegania się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej wyłącza korzystanie z drugiego. Do przyjęcia takiego wniosku skłania fakt, że każdy z tych trybów uruchamiany jest w odmienny sposób. W przypadku dłużników przebywających w kraju wniosek składa się za pośrednictwem właściwego komornika, natomiast, gdy dłużnik przebywa poza granicami kraju wniosek składa się bezpośrednio do organu właściwego wraz z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który winien podjąć działania zmierzające do zakończenia uruchomionego przez siebie postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ja poprzedzająca naruszają przepisy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym uchylił te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu.