IV SA/Gl 371/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 7, 77 i 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1; art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 217, poz. 1837) Prezydent Miasta B. odmówił skierowania J. S. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie, która z jednej strony wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności i nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym a z drugiej nie można zapewnić jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych oraz dokumentacji zebranej w trakcie postępowania ustalono, iż J. S. jest osobą bezdomną, przy czym zaakcentowano, iż dwukrotnie odmówił przyjęcia proponowanych mu mieszkań, gdyż proponowane lokale nie spełniały jego oczekiwań. Podniesiono, że organ I instancji udzielił stronie nieodpłatnej pomocy w formie schronienia w Domu dla Bezdomnych w B. na okres od 03 grudnia 2008 r. do 31 stycznia 2009 r., (bez wyżywienia, gdyż strona zadeklarowała, iż sama będzie kupować i przygotowywać sobie żywność). Strona ma również przyznaną pomoc w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne, zasiłku stałego, a także korzysta ze wsparcia w formie: zasiłków celowych i okresowych oraz świadczeń pieniężnych na zakup artykułów żywnościowych. Wskazano, iż J. S. ma 53 lata, jest rozwiedziony i ma syna S. S., zamieszkałego w K., przy czym nie utrzymuje z nim kontaktu. Jest inwalidą drugiej grupy inwalidzkiej. Z opinii lekarskiej wydanej w dniu [...] przez specjalistę medycyny rodzinnej wynika, że występują u strony schorzenia w postaci bólów kręgosłupa na tle choroby zwyrodnieniowej z przewlekłym zespołem korzeniowym górnym i dolnym; bóle i zawroty głowy z zaburzeniami równowagi oraz częstymi upadkami ze stłuczeniem ogólnym ciała, silna nerwica lękowo- depresyjna z zaburzeniami snu, obniżeniem wydolności psychicznej, lękami, obniżeniem napędu i adaptacji społecznej; nikotynizm przewlekły i stan po leczeniu operacyjnym rany kłutej brzucha ([...].). Z powodu tych schorzeń strona pozostaje pod stałą kontrolą specjalistycznych Poradni: Ochrony Zdrowia, Zdrowia Psychicznego, Reumatologicznej, Neurologicznej i Rehabilitacyjnej. Sporządzający opinie lekarz wskazał, że strona wymaga pomocy osoby drugiej -w okresach nasilenia się zaburzeń równowagi, które nasiliły się w ostatnim okresie czasu. W opinii tego lekarza, z uwagi na słabą wydolność psychiczną oraz postępujące dolegliwości bólowe kręgosłupa i stawów z obniżeniem ogólnej sprawności fizycznej z towarzyszeniem zaburzeń równowagi strona obecnie wymaga opieki osób drugich tj. zamieszkania w DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych na stałe, gdyż nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie z przyczyn zdrowotnych oraz socjalnych. Jednocześnie sporządzający opinię lekarz wskazał, że strona w chwili badania nie wymagała wzmożonej opieki medycznej. Organ wskazał, że na podstawie wywiadów środowiskowych oraz kwestionariusza osobowego i opinii dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, ustalił, iż pomimo dolegających stronie schorzeń, w chwili obecnej strona osobą sprawną fizycznie i przy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych nie wymaga pomocy osób drugich, gdyż samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, wykonuje zabiegi toaletowe, ubiera się, spożywa posiłki, porusza się w środowisku zamieszkania (włącznie z korzystaniem z publicznych środków lokomocji) a także wykonuje czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego, takie jak: przygotowanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, pranie, prasowanie, reperacja odzieży i w związku z tym, nie potrzebuje pomocy w formie usług opiekuńczych MOPS i nie jest zainteresowany tego rodzaju wsparciem. Podniesiono, ze z ustaleń pracownika socjalnego oraz dokumentacji będącej w posiadaniu organu wynika, że strona przebywała już 6-krotnie, z przerwami, w różnych Domach Pomocy Społecznej (w latach 1992 do 1998), jednakże szybko rezygnowała z pobytów ze względu na niezadowolenie ze standardów panujących w tych placówkach. Reasumując organ I instancji wskazał, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego oraz ocenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego Komisja Kwalifikująca MOPS, rozpatrująca wnioski osób ubiegających się o skierowanie do domu pomocy społecznej stwierdziła, iż posiadane schorzenia i brak swojego miejsca zamieszkania w pewnym zakresie utrudniają stronie codzienne funkcjonowanie, nie mniej jednak nie wymaga ona całodobowej opieki i samodzielnie funkcjonuje w życiu codziennym, dlatego też w świetle art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej , w chwili obecnej w dalszym ciągu strona nie spełnia wymaganych przesłanek do przyznania pomocy w formie skierowania w Domu Pomocy Społecznej. Organ zaznaczył także, iż w czasie okresowych nasileń problemów zdrowotnych strona ma w środowisku zamieszkania dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej i utrzymuje kontakt z lekarzem. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wyraził niezadowolenie z treści decyzji organu I instancji. Podkreślił zły stan swojego zdrowia. Wskazał, że organ nie wziął pod uwagę jego licznych schorzeń, a koncentrował się jedynie na sprawności fizycznej. Podniósł, iż wcześniej rezygnował z pobytu w DPS, gdyż musiał zamieszkiwać w 10 osobowych pokojach. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że z materiałów sprawy wynika, iż wprawdzie J. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, ale jest osobą samodzielną, nie wymaga pomocy ze strony osób drugich i nie jest zainteresowany pomocą w formie usług opiekuńczych. Stąd też organ doszedł do wniosku, iż strona nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki, jest osobą samodzielną, nie wymaga pomocy ze strony osób drugich i nie jest zainteresowana pomocą w formie usług opiekuńczych. Natomiast niepełnosprawność ani brak mieszkania nie są wystarczającymi powodami do skierowania do takiej placówki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J. S. wskazał, że przy wydawaniu decyzji nie są brane pod uwagę przez organ pomocy społecznej opinie o stanie jego zdrowia. Podkreślił, że jego stan zdrowia ulega stałemu pogorszeniu i dlatego boi się zamieszkać samotnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że prowadząc postępowanie w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej organy administracyjne zobowiązane są do ustalenia, czy osoba mająca być objętą tą formą pomocy społecznej wymaga całodobowej opieki, nie może samodzielnie funkcjonować oraz czy niezbędna pomoc nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Przeprowadzając kontrolę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć Sąd doszedł do wniosku, iż organy procedujące w sprawie nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy pod kątem spełnienia przez skarżącego J. S. przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej. Orzekające w przedmiotowej sprawie organy administracji dokonując w uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć oceny sytuacji skarżącej oparły się przede wszystkim na ustaleniach zawartych w sporządzonej pracownika socjalnego opinii dotyczącej stopnia sprawności skarżącego (k. 9 - 10 akt administracyjnych). Z opinii tej wynika, że 53 letni skarżący, inwalida drugiej grupy inwalidzkiej , pomimo dolegających mu schorzeń, w chwili obecnej jest osobą sprawną fizycznie i przy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych nie wymaga pomocy osób drugich, gdyż samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, wykonuje zabiegi toaletowe, ubiera się, spożywa posiłki, porusza się w środowisku zamieszkania (włącznie z korzystaniem z publicznych środków lokomocji) a także wykonuje czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego, takie jak: przygotowanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, pranie, prasowanie, reperacja odzieży i w związku z tym, nie potrzebuje pomocy w formie usług opiekuńczych MOPS i nie jest zainteresowany tego rodzaju wsparciem. Opinia ta (sporządzona w dniu[...]) jednakże nie odnosi się bliżej do stanu zdrowia skarżącego, a jej wnioski stoją - w pewnych momentach - wprost w sprzeczności z treścią wydanej dwa dni wcześniej opinii lekarskiej o stanie zdrowia skarżącego. Lekarz sporządzający opinie wskazał bowiem, iż u skarżącego występują u strony schorzenia w postaci bólów kręgosłupa na tle choroby zwyrodnieniowej z przewlekłym zespołem korzeniowym górnym i dolnym; bóle i zawroty głowy z zaburzeniami równowagi oraz częstymi upadkami ze stłuczeniem ogólnym ciała, silna nerwica lękowo- depresyjna z zaburzeniami snu, obniżeniem wydolności psychicznej, lękami, obniżeniem napędu i adaptacji społecznej; nikotynizm przewlekły i stan po leczeniu operacyjnym rany kłutej brzucha (1996 r.). Podkreślił, że z powodu tych schorzeń skarżący pozostaje pod stałą kontrolą specjalistycznych Poradni: Ochrony Zdrowia, Zdrowia Psychicznego, Reumatologicznej, Neurologicznej i Rehabilitacyjnej. Sporządzający opinie lekarz wskazał wprost, że strona wymaga pomocy osoby drugiej -w okresach nasilenia się zaburzeń równowagi, które nasiliły się w ostatnim okresie czasu. W opinii lekarza, z uwagi na słabą wydolność psychiczną oraz postępujące dolegliwości bólowe kręgosłupa i stawów z obniżeniem ogólnej sprawności fizycznej z towarzyszeniem zaburzeń równowagi skarżący obecnie wymaga opieki osób drugich tj. zamieszkania w DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych na stałe, gdyż nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie z przyczyn zdrowotnych oraz socjalnych. Jednocześnie sporządzający opinię lekarz wskazał, że strona w chwili badania nie wymagała wzmożonej opieki medycznej. Innymi słowy, zdaniem lekarza sporządzającego opinię o stanie zdrowia skarżącego, wymaga on umieszczenia w domu pomocy społecznej z uwagi na potrzebę stałej pomocy. Z opinii tej jasno wynika, że u skarżącego między innymi stwierdzono chorobę, która przejawia się w nagłych atakach choroby zagrażających zdrowiu i życiu (zawroty głowy z zaburzeniami równowagi oraz częstymi nagłymi upadkami skutkującymi ogólnymi potłuczeniami ciała). Wskazuje to wprost na występowanie u skarżącego nagłych stanów chorobowych wymagających stałej obecności drugiej osoby. Nie można też zdaniem Sądu przeceniać zawartego w ostatnim zdaniu tej opinii stwierdzenia, że skarżący w chwili badania nie wymagał wzmożonej opieki medycznej, albowiem ten moment opinii pisuje jedynie konkretne samopoczucie i stan zdrowia skarżącego w dniu ("w chwili") badania tj. [...], a co za tym idzie nie stoi w sprzeczności z zasadniczymi wskazaniami opinii lekarskiej. Treść uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje, że organy orzekające w sprawie nie dokonały szczegółowej i wnikliwej analizy opinii lekarskiej. Nie wskazały dlaczego nie podzielają wniosków lekarza sporządzającego opinię. Nie podjęły należytych starań w celu wyjaśnienia zasadniczych rozbieżności miedzy opinią lekarską, a sporządzona dwa dni później opinią pracownika socjalnego. W ten sposób – nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego sprawy - organy wprost naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na gruncie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia tej osobie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Zatem prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ obowiązany jest ustalić, czy osoba może otrzymać pomoc w zakresie dla niej koniecznym. W przypadku natomiast możliwości zapewnienia przez organ administracji usług opiekuńczych, jednak w rozmiarze niewystarczającym, fakt ten stanowi przesłankę uprawniającą do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, iż organ odmawiając umieszczenia w domu pomocy społecznej nie zbadał również, czy na tle konkretnej sytuacji skarżącego pomoc w postaci usług opiekuńczych przyniosłaby zamierzony rezultat. W ocenie Sądu wymagana przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych nie wiąże się z wymogiem faktycznego z nich korzystania i stwierdzenia ich nieadekwatności do potrzeb osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Należy bowiem uznać, iż nie ma przeszkód, aby już tylko z analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (w tym okoliczności występowania u skarżącego choroby, która przejawia się zawrotami głowy z zaburzeniami równowagi oraz częstymi nagłymi upadkami, skutkującymi ogólnymi potłuczeniami ciała) organ administracji mógł wywieść, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych stwarza możliwość zaspokojenia potrzeb strony. Na gruncie niniejszej sprawy ocena przydatności usług opiekuńczych odgrywa tym bardziej znaczącą rolę, że skarżący poprzez występowaniu u niego wskazanego wyżej schorzenia może powodować zagrożenie dla swojego zdrowia i życia. Organy orzekające w sprawie nie wykazały natomiast, czy i jakie usługi opiekuńcze pozwolą na zapobieżenie podobnym niebezpiecznym sytuacjom. Reasumując należy uznać, iż przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący sytuacji skarżącego, pomijając w zupełności część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekły bowiem o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej bez dokładnego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji dokładnie wyjaśnią sytuację skarżącego i dokonają jej oceny w świetle przesłanek, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, która znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ja poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.