IV SA/Gl 371/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta T,, decyzją z dnia [...] r. odmówił T. M. przyznania pomocy finansowej uzasadniając, że wyżej wymieniony nie wskazał miejsca pobytu, a tym samym uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż T. M. w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej. We wniosku wskazał jako swój adres ul. [...] w T. Wobec jego nieobecności pod wskazanym adresem, wyznaczono termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym miejscu na dzień [...] r. T. M. zgłosił się do pracownika socjalnego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na miejscu, z uwagi na brak możliwości wejścia do mieszkania przy ul. [...] z powodu eksmisji z tego lokalu. Jednakże pomimo prośby pracownika, skarżący nie wskazał aktualnego miejsca pobytu. W dniu [...] r. pracownicy socjalni udali się pod wskazany adres, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże z uwagi na brak możliwości wejścia do mieszkania, nie byli w stanie ustalić aktualnej sytuacji bytowej skarżącego. Powyższe postępowanie strony organ uznał za brak współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co stanowiło podstawę odmowy przyznania pomocy społecznej. Uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu konieczne jest wyjaśnienie zakresu żądania strony, gdyż nie ustalono, jakiego zasiłku, czy innego świadczenia domaga się skarżący. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że niezbędne jest ustalenie miejsca faktycznego zamieszkania lub pobytu skarżącego – zarówno celem wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji strony jak i dla ustalenia organu właściwego w sprawie – w przypadku gdyby strona przebywała u rodziny lub znajomych poza terenem gminy T. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta T decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 7 pkt 2-15, art. 8 i art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138), odmówił przyznania T. M. zasiłku celowego na zakup żywności i lekarstw oraz pokrycie opłat za mieszkanie, energię elektryczną i gaz. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż pismem z dnia [...] r. wyznaczył skarżącemu termin wywiadu środowiskowego na dzień [...] r. pod wskazanym przez niego adresem. Do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, gdyż wskutek eksmisji skarżący nie miał możliwości wejścia do mieszkania. Został zatem poinformowany o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania bądź pobytu oraz o konsekwencjach działań uniemożliwiających przeprowadzenie wywiadu. Organ podkreślił, że skarżący został poinformowany, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z osobą ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej, jest z punktu widzenia procesowego przesłuchaniem strony połączonym z oględzinami. Dodał, że oględziny lokalu, w którym zamieszkuje osoba ubiegająca się o świadczenia z pomocy społecznej, stanowią istotną część ustaleń dotyczących jej sytuacji bytowej. Podkreślił, że wywiad nie może być przeprowadzony "na galerii", poza drzwiami mieszkania wnioskodawcy. Organ dodał, że strona odmówiła wskazania aktualnego miejsca pobytu, konsekwentnie informując, że ma prawo i obowiązek przebywania i mieszkania w lokalu przy ul. [...]. Natomiast drzwi tego mieszkania były zaplombowane, a na plombach widniały pieczątki [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Jednocześnie organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] r. strona sprecyzowała, o jaką pomoc się ubiega. Ponadto organ ustalił, że w Urzędzie Miasta T. Wydział Spraw Obywatelskich prowadzone jest postępowanie w sprawie wymeldowania T. M. z mieszkania przy ul [...]. W związku z tym, w piśmie z dnia [...] r. ponownie wezwał stronę do podania aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu. W dniu [...] r. skarżący złożył pismo informujące, że jego aktualnym miejscem zamieszkania i pobytu jest mieszkanie przy ul. [...] w T. Powyższe postępowanie strony, organ uznał za brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r, Nr 98 poz. 1071. ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 ust. 4 oraz art. 2 ust. 1, a także art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Następnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Natomiast w przedmiotowej sprawie do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, bowiem strona, z powodu eksmisji, nie miała możliwości wejścia do mieszkania. Z pisma Zastępcy Prezesa ds. Ekonomiczno-Finansowych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z dnia [...] r. wynika, że komornik sądowy przeprowadził w dniu [...] r. eksmisję T. M. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w T. Pomimo, iż skarżący został poinformowany o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i o konsekwencjach działań uniemożliwiających przeprowadzenie tej czynności, odmówił wskazania aktualnego miejsca pobytu twierdząc, że ma prawo i obowiązek przebywania w mieszkaniu przy ul. [...]. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji, w celu ustalenia sytuacji osobistej i dochodowej wnioskodawcy podjął działania zmierzające do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i do uzyskania informacji o aktualnym miejscu jego zamieszkania lub pobytu, jednakże bezskutecznie. W ocenie organu odwoławczego, zachowanie skarżącego polegające na odmowie wskazania jego aktualnego miejsca pobytu i tym samym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem prawidłowego ustalenia jego sytuacji życiowej, wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, że osoba ubiegająca się o pomoc ze środków publicznych, jest zobowiązania umożliwić pracownikom organu pomocy społecznej wypełnienie ciążących na nich obowiązków, współdziałać z nimi w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji (art. 4 ustawy). Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie pomocy, jest bowiem zależne od tego, czy wnioskodawca w sposób aktywny będzie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu. Organ podkreślił, że T. M. od wielu lat korzysta z pomocy społecznej i znane są mu zasady przyznawania tej pomocy. W konsekwencji uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący T. M. podniósł, że z powodu niepełnosprawności zmuszony jest korzystać z pomocy społecznej. Wskazał, że MOPS w T., odmawiając przyznania mu pomocy, doprowadził do zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie i do jego eksmisji. Ponadto zarzucił, że pracownik socjalny odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na klatce schodowej, pomimo, że skarżący tam przebywa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy, sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania T. M. zasiłku celowego. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej "ustawą", regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. W świetle art. 2 ust. 1 tej ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma więc na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób ubiegających się o nie. Pomoc ta może przybrać postać świadczenia pieniężnego i niepieniężnego, a jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 39 ustawy, zasiłek celowy, który może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Podkreślenia jednakże wymagało, że przepisy cytowanej ustawy, nakładają na osoby korzystające z pomocy społecznej, obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wobec tego konieczne jest współdziałanie adresata i beneficjenta pomocy. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą, uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Ocena w powyższym zakresie dotyczy postępowania osoby ubiegającej się o pomoc, m. in. w kwestii czynności organu zmierzających do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji życiowej. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji w celu wyznaczenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wezwał skarżącego do podania aktualnego adresu pobytu. Do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, bowiem strona skarżąca wskazała jako miejsce zamieszkania mieszkanie przy ul. [...], pomimo, iż została z niego eksmitowana. Z pisma Zastępcy Prezesa ds. Ekonomiczno-Finansowych [...] Spółdzielni mieszkaniowej "A" z dnia [...] r. wynika, że komornik sądowy przeprowadził w dniu [...] r. eksmisję T. M. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]w T. Jednocześnie skarżący został poinformowany przez organ o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i o konsekwencjach działań uniemożliwiających przeprowadzenie tej czynności. Skarżący odmówił jednak wskazania aktualnego miejsca pobytu twierdząc, że ma prawo i obowiązek przebywania w mieszkaniu przy ul. [...]. Ponadto bezsporne jest, że w piśmie z dnia [...] r. organ pomocy społecznej wezwał stronę skarżącą do podania aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu, informując jednocześnie, że w przypadku niewskazania aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu, wydana zostanie decyzja odmawiająca przyznania wnioskowanej pomocy. W odpowiedzi na to pismo skarżący poinformował, że jego aktualnym adresem zamieszkania i pobytu jest mieszkanie w T., ul. [...]. Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 tej ustawy, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Zgodnie bowiem z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że podstawowym narzędziem, służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny, prowadzący postępowanie, nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem. W związku z tym uznać należało, że organy orzekające w sprawie, zasadnie uznały, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wobec tego niewątpliwy jest brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie wprowadza żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy.Podkreślenia także wymaga, że w tych okolicznościach, organy administracji nie miały możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż skarżący nie podając danych na temat miejsca pobytu, faktycznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz ustalenia wymaganych okoliczności faktycznych. Konsekwencją tego braku jest to, że organy nie dysponowały jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom przyznania zasiłku okresowego. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa, albowiem ocena ta została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Na marginesie można zaznaczyć, że wskazywana galeria (klatka schodowa) gdzie strona domagała się przeprowadzenia wywiadu nie może być uznana za miejsce zamieszkania, czy pobytu, co nie wymaga szerszego wyjaśnienia. Można natomiast zwrócić uwagę, że w przypadku gdyby skarżący oświadczył, że jest osobą bezdomną mogłaby mu zostać udzielona przez organ stosowna pomoc przewidziana w przepisach art. 48 i 49 ustawy o pomocy społecznej, co jednak wymaga współpracy strony z organem pomocowym. W świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej wskazanych okoliczności, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe. Wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.