IV SA/Gl 373/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu należności w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł. (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Z. zażądał od J. S. zwrotu należności w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych za okres od m-ca VII 2012 do XII 2012 oraz za miesiąc III 2013r. w łącznej wysokości 1190 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] r. uchylono stronie decyzję przyznająca świadczenia pieniężne na zakup artykułów żywnościowych, a w dniu 25.11.2013 r. wszczęto postępowanie w sprawie żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Zaznaczono, że nastąpiła zmiana sytuacji majątkowej w rodzinie strony poprzez nabycie spadku w postaci mieszkania i gruntów przez K. R. o czym organ I instancji nie został poinformowany. W związku z powyższym powstały świadczenia nienależnie pobrane. Od tej decyzji J. S. wniosła odwołanie w terminie ustawowym, twierdząc, że nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem. W odwołaniu podniosła, że żyje w konkubinacie z K. R., ale nie łączy ich żadna wspólnota gospodarcza. Strona podniosła że konkubinat nie jest instytucją prawną która zobowiązywałaby do świadczeń materialnych na przykład alimentów. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzjami: z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...], organ I instancji przyznał stronie świadczenia pieniężne na zakup artykułów żywnościowych. W dniu 13.06.2013r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia w/w decyzji z uwagi na zmianę sytuacji bytowej rodziny. Organ I instancji ustalił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. konkubent strony nabył spadek po M.R. w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w K. oraz udziału w nieruchomości położonej w I. o czym nie poinformował pracownika socjalnego .Kolegium zauważyło, że w decyzjach przyznających stronie pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych została pouczona o obowiązku informowania organu I instancji o każdorazowej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. W przedmiotowej sprawie strona pomimo świadomości tego obowiązku nie dopełniła go. Podniesiono, że pismem z dnia 25.10.2013 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych zapewniają przez to stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, strona jednakże nie zgłosiła żadnych nowych wniosków dowodowych. Zaskarżoną decyzją zażądał zwrotu należności w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych za okres od m-ca VII 2012 do XII 2012 oraz za miesiąc marzec 2013 w łącznej wysokości 1190 zł. Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 6 pkt. 16 ustawy o pomocy społecznej za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Mając na uwadze ten przepis Kolegium stwierdziło, że pobrane przez stronę świadczenia pieniężne na zakup artykułów żywnościowych należy uznać za świadczenia nienależnie pobrane. Podniesiono przy tym, iż organ I instancji za podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia podał art. 104 ustawy o pomocy społecznej, a zatem w ocenie składu orzekającego rozważał również możliwość zastosowania ust. 4 tego artykułu, jednakże nie stwierdził podstaw do jego zastosowania. Kolegium poinformowało stronę, że zgodnie z tym przepisem, w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie uznał z urzędu, aby zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu prawnego, natomiast strona z takim wnioskiem nie zwróciła się, natomiast w świetle cytowanego wyżej artykułu takie uprawnienie jej przysługuje, jednakże musi być umotywowane szczególnymi okolicznościami, uniemożliwiającymi zwrot pobranego świadczenia. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu twierdzeń, że strona żyje w konkubinacie z K. R., ale nie łączy ich żadna wspólnota gospodarcza, Kolegium wskazao na art. 6 pkt. 14 ustawy o pomocy społecznej stosownie do którego przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące; W świetle powyższego przepisu J. S.i K. R. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i stanowią rodzinę. A zgodnie z art. 109. w/w ustawy osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca J. S.powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Ponownie zaznaczyła, że pozostawała w nieformalnym związku z K. R. ale nie prowadziła z nim wspólnego gospodarstwa domowego ponieważ nie dysponowała własnym dochodem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a. - wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym kontekście uznano, że skarga J. S. zasługuje na uwzględnienie. Dokonując w niniejszym postępowaniu kontroli legalności decyzji organu odwoławczego Sąd doszedł do przekonania, że zarówno ona, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Z. zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stąd też zaistniała koniecznością wyeliminowania powyższych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Zapadły one na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) tj. m.in. na podstawie jej art. 98 i dotyczyły zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą J. S. świadczeń z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych. Przepis art. 98 omawianej ustawy stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tą ostatnią regulacją, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Jednoznaczne brzmienie wskazanego przepisu art. 98 u.p.s., jak też ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe nie pozostawia wątpliwości, że jego wykładni nie można dokonywać w oderwaniu od art. 104 ust. 4 tego aktu, do którego stosowania pierwszy z powołanych przepisów wprost odsyła. Z powyższego wynika zatem, że w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Zobowiązany jest zatem ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania można twierdzić o występowaniu przypadku szczególnego, przejawiającego się zwłaszcza tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Przy tym, dokonując takiej oceny należy mieć przy tym na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 30 października 2008 r. I OSK 1863/2007, LexPolonica nr 1987280, wyrok NSA z 18 marca 2011 r. I OSK 2065/10, Lex nr 1079747). W orzecznictwie tym podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Powyższe wskazuje, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych z pomocy społecznej świadczeń musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby zobowiązanej pod kątem możliwości zastosowania dobrodziejstw przewidzianych w art. 104 ust. 4 u.p.s. Należy podkreślić, że w związku z tym, iż ustawodawca w art. 104 ust. 4 u.p.s. przewidział obowiązek złożenia stosownego wniosku bądź przez pracownika socjalnego bądź przez samą stronę, a wniosku tego pierwszego brak, zadaniem organu jest wówczas udzielenie stronie stosownego pouczenia w tym zakresie. Nakaz takiego działania wynika bezpośrednio z art. 9 k.p.a. wyrażającego zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy, jak też w treści wydanych decyzji brak jest tymczasem jakiegokolwiek śladu, by pracownik socjalny składał wniosek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., jak też, by strona skarżąca pouczana była o możliwości złożenia takiego. W decyzji organu I instancji jedynie zacytowano treść art. 104 ust. 4 u.p.s.. Nie wspominano przy tym o przeprowadzeniu przez ten organ jakichkolwiek czynności mających na celu zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia, ani też nie wspomniano - ani słowem - do jakich wniosków doszedł w tej mierze organ. Stąd też zdziwienie budzi twierdzenie zawarte w decyzji organu odwoławczego, ze organ I instancji "rozważał również możliwość zastosowania ust. 4 artykułu 104 u.p.s., jednakże nie stwierdził podstaw do jego zastosowania". Konsekwencją powyższego jest to, że brak ustaleń, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki powodujące, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu art. 104 ust. 4 k.p.a. świadczy o tym, że rozpoznający sprawę organ I instancji uchybił zasadom uregulowanym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, nakazującym wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego przedstawienie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Dopiero zaś dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym przypadku - art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. Z kolei okoliczność, iż braków tych nie dostrzegł organ odwoławczy świadczy z kolei o naruszeniu przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni obowiązki w zakresie ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego, jakie niesie ze sobą regulacja art. 104 ust. 4 u.p.s. i wyda stosowne do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie, z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Na zakończenie godzi się podkreślić, że decyzja w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ma tzw. uznaniowy charakter, bowiem przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem wskazanego w nim przypadku szczególnego. Oznacza to, że do organu należy kwestia oceny, czy występujące w sprawie okoliczności przemawiają w wystarczającym stopniu za zastosowaniem przewidzianych w powołanym przepisie rozwiązań. Nie jest to jednak równoznaczne z dowolnością w tym zakresie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno zatem zawierać na tyle dokładne rozważania w aspekcie przesłanek świadczących o występowaniu w sprawie szczególnego przypadku bądź też jego braku, by adresat był przekonany o wyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności w tym względzie. Należy podkreślić, że wyżej zaprezentowane stanowisko jest zasadniczo ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 152/13 i WSA w Szczecinie z dnia 03 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1313/13 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 104 ust. 4 u.p.s.