IV SA/Gl 377/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. B., M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 78 ust. 7a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił przyznania jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do rodziny zastępczej dziecka O.B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rodzina zastępcza: Państwo M. i M. B. złożyli o przyznanie w/w świadczenia w wysokości 2. 450 zł uzasadniając go potrzebą zakupienia łóżeczka, materaca, wózka uniwersalnego, odzieży, kołderki, pościeli i poduszki. Jednocześnie podali, iż znajdujące się w mieszkaniu wyposażenie dla dziecka zostało pożyczone od znajomych i muszą je oddać. W trakcie przeprowadzonych u wnioskodawców wywiadów środowiskowych w dniach 22 listopada 2011 r. oraz 23 grudnia 2011 r. stwierdzono, iż rodzina zastępcza posiada bardzo dobre warunki mieszkaniowe, mieszkanie jest wyposażone we wszystkie niezbędne rzeczy dla dziecka, rodzina osiąga dochody miesięczne w wysokości 5. 900 zł. Nadto matka dziecka będąca córką M. i M. B. w trakcie ciąży i po porodzie mieszkała u rodziców oraz korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej w postaci jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1. 000 zł, zasiłku rodzinnego w miesiącu wrześniu w wysokości 1. 000 zł oraz zasiłków rodzinnych od lipca do grudnia 2011 r. Przytaczając treść 78 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, iż świadczenie to ma charakter fakultatywny i związany ściśle z potrzebami dziecka w chwili przyjmowania go do rodziny zastępczej. W ocenie organu wszystkie potrzeby dziecka zostały zaspokojone, zaś oświadczenie wnioskodawców o tym, że rzeczy te zostały jedynie wypożyczone, w świetle dobrej sytuacji finansowej rodziny zastępczej oraz licznych świadczeń pobranych po urodzeniu dziecka przez matkę, uznano za niewiarygodne. M. i M. B. w odwołaniu wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko podali, iż ich sytuacja rodzinna jest skomplikowana. Córka K.B. uciekła z domu i zamieszkała w S. Jedynie po porodzie przez krótki czas mieszkała z nimi, jednakże nie kupiła znajdującego się w domu rodziców wyposażenia dla dziecka. Wszelkie niezbędne sprzęty zostały pożyczone od znajomych i muszą zostać im oddane. Zakwestionowali również sposób obliczenia ich dochodów, bo zgodnie z ich wyliczeniami wynoszą one 4. 600 zł. Kwoty uzyskiwane w formie ryczałtu za pełnienie funkcji kuratora rodzinnego i ryczałtu za sesje ławnika nie stanowią dochodów w rozumieniu przepisów skarbowych. Nadto czują się pokrzywdzeni stanowiskiem organu, który odmówił wiarygodności składanym przez nich oświadczeniom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., na mocy m.in. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, iż z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887) i zgodnie z brzmieniem art. 218 pkt 16 tej ustawy uchylone zostały art. 70-87a ustawy o pomocy społecznej, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Powołując się na zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności organ ten uznał, iż aby była ona zrealizowana każda sprawa winna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obu instancji na podstawie tych samych przepisów prawa. Dlatego należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i M. B. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W jej uzasadnieniu podnieśli, iż wszystkie czynności prawne związane z przyjęciem do rodziny zastępczej ich wnuczki miały miejsce od października 2011 r. do grudnia 2011 r., a zatem w trakcie obowiązywania regulacji zawartej w ustawie o pomocy społecznej. Zdaniem skarżących organ I instancji nie możne wydać decyzji w stosunku do zdarzeń z przeszłości powołując się na nieistniejące w tym czasie akty prawne. Dowodzili więc błędności uchylenia decyzji odmownej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta realizowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., wynika natomiast, że tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Jednocześnie na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji zgodnie z przytoczonymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, jednakże zasadniczo z przyczyn innych niż zawarte w skardze. Kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 k.p.a., który wyczerpująco określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego i przesłanki rozstrzygnięć. Organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (§ 1pkt 1), albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czyli orzec co do istoty (§ 1 pkt 2), bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (§ 2 k.p.a.). Może też umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Przepis art. 138 k.p.a. jest wyrazem ukształtowania postępowania toczącego się przed organami administracyjnymi, w tym również przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowania merytorycznego. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, którego z tego powodu nie ma potrzeby szerzej uzasadniać, że organ ten nie dokonuje kontroli rozstrzygnięć zapadłych w pierwszej instancji, a ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie. W związku z tym merytoryczny (też merytoryczno-reformacyjny) charakter mają decyzje organów odwoławczych ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. U podstaw takiego modelu rozpatrywania spraw administracyjnych legła niewątpliwie również zasada szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Organ odwoławczy zarówno wówczas, gdy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jak i wówczas, gdy uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy, działa jako organ administracyjny, merytorycznie rozpoznający sprawę. Wynik postępowania organu drugiej instancji nie sprowadza się jedynie do oddalenia odwołania (mimo użytego zwrotu "utrzymuje w mocy"), bądź uznania tego środka za uzasadniony. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważniający organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej reguły. Jest to rozstrzygnięcie procesowe, jedno z trzech przewidzianych w omawianym przepisie (oprócz umorzenia postępowań). Ma zastosowanie tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem orzekające w sprawie Kolegium nie ujawniło żadnego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a wskazało jedynie na zmianę stanu prawnego. Przeto w sprawie wystąpił jedynie problem prawny, który nie mieści się w hipotezie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zatem sprawa wydaje się być wyjaśniona do rozstrzygnięcia, należało tylko zbadać zarzuty stron podniesione w odwołaniu i ocenić wiarygodność zabranych dowodów w świetle właściwych przesłanek. Zagadnienie zmiany stanu prawnego istotnego z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy podlega ocenie i rozważeniu przez pryzmat przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizacyjnej czy derogacyjnej. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej tego rodzaju przepisy zawarła w Dziale X. Ich analiza, bądź analiza poglądów doktryny i orzecznictwa co do reguł międzyczasowych, pozwoli na ustalenie właściwego reżimu prawnego w sprawie. W konsekwencji czego pozwoli na wydanie właściwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie dostrzegło, że uchylenie się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest możliwe tylko w określonych wypadkach, a takie w sprawie nie zachodzą. Zmiana przepisów prawa w trakcie postępowania odwoławczego nie jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wszak zasadą jest, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Dlatego zaskarżona decyzja ostać się nie mogła, bo zapadła z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając ponownie organ ustali przesłanki z art. 78 ust. 7a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bądź z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny u systemie pieczy zastępczej i w zależności od tego wyda właściwej treści rozstrzygnięcie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.