IV SA/Gl 38/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu dziecka 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] 2) określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 10 ust. 3, art. 81 ust.1,2,3,4,5,6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ustalono częściową odpłatność L.G. za pobyt jej córki A. w Domu Dziecka Nr [...] w B. w okresie [...] określając, iż od [...] do [...] wynosi ona [...]zł, od [...] do [...] [...] zł, a w następnych miesiącach według faktycznego pobytu dziecka w placówce. Powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego wskazano, iż L.G. prowadzi wspólne gospodarstwo z synem M. i utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę oraz alimentów na syna w łącznej kwocie [...] zł Prezydent Miasta B. podniósł, iż w okresie objętym decyzją dochód rodziny przekraczał kryterium ustawowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę wysokość ustalonego w rodzinie L.G. dochodu uznał za słuszne zastosować wobec strony [...] % zwolnienie z odpłatności wynoszącej w Domu Dziecka nr [...] w B. [...]zł . Wydanie decyzji poprzedzał wniosek L.G. z dnia [...] o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej ze względu na trudną sytuację materialną lub zły stan zdrowia. L.G. odwołała się od opisanej decyzji. Powołując się na swoją trudną sytuację materialną wskazała, iż nie jest w stanie, bez uszczerbku dla potrzeb jej rodziny, ponosić bieżącej odpłatności za pobyt córki A. w Domu Dziecka i jednocześnie spłacać zadłużenia, jakie wynikło z powodu zmiany wysokości dotychczas nałożonego na nią obowiązku. Zaznaczyła, iż odpłatność w wysokości [...] zł ustaloną poprzednią decyzją z dnia [...] mimo problemów finansowych uiszczała regularnie. Obecne podwyższenie bieżącej płatności oraz wymóg zapłaty zadłużenia jest dla niej warunkiem nie do spełnienia, a zatem wnosi o zwolnienie jej z powstałego wskutek zmiany stanowiska organu zadłużenia. Opisała nadto wysokość swoich miesięcznych stałych wydatków wynoszących [...]zł oraz podniosła, iż była zmuszona zaciągnąć kredyt na niezbędny [...], w którym obecnie zamieszkuje jej rodzina. Oświadczyła, iż także z tytułu zakupu [...] jest obciążona miesięcznymi ratami w wysokości [...] zł, a po odjęciu od jej dochodów wszystkich niezbędnych wydatków pozostaje na jej i jej syna utrzymanie kwota [...] zł miesięcznie. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Dokonując analizy stanu prawnego sprawy Kolegium zauważyło, iż zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593) za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą rodzice tego dziecka do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Opłatę powyższą ustala w drodze decyzji administracyjnej starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka skierowanego do placówki. Starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty na wniosek lub z urzędu ze względu na trudną sytuacje materialną rodziny lub osoby. Ustalając wysokość opłaty uwzględnia się sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Rada powiatu określa w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z wskazanej opłaty. Po analizie przepisów prawa materialnego rozstrzygających w przedmiocie opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a w tym także art.10 § 3, art.81 ust.1 i ust. 4 , art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593) oraz § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do ustaleń w zakresie wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę L.G. w okresie objętym decyzją i uznało, iż dochód ten wynosi [...] zł, a zatem przekracza dochód ustawowy, który w rodzinie odwołującej wynosi [...]zł przy uwzględnieniu dziecka przebywającego w placówce. W konsekwencji stwierdzono , iż w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zaskarżona decyzja podjęta została w ramach uznania administracyjnego, a organ odwoławczy nie dostrzegł naruszenia granic tego uznania. Prawidłowo bowiem ustalono, iż dochód odwołującej mieści się w przedziale powyżej 200-250% kryterium dochodowego w tabeli uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Tym samym stwierdzono, iż zwolnienie od odpłatności wynosić powinno [...] % miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w placówce. Zdaniem organu nie zachodziły natomiast przesłanki do całkowitego zwolnienia strony od odpłatności. Odnosząc się do twierdzeń strony przedstawionych w jej odwołaniu Kolegium zauważyło, iż zgodnie z definicją dochodu zawartą w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód rodziny nie mogą uznane zostać kredyty, czy pożyczki zaciągnięte przez rodzinę, gdyż nie ma podstaw do uwzględniania w wydatkach rodziny spłacanych przez nią rat kredytowych. Mając zatem na względzie okoliczność, iż dochód w rodzinie odwołującej przekracza ustawowe kryterium dochodowe nie zachodzą okoliczności do całkowitego zwolnienia strony od odpłatności, a jedynie do ustalenia częściowego zwolnienia zgodnie z nałożonymi przez uchwalę Rady Miejskiej w B. zasadami zawartymi w jej § 3 ust. 2. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. L.G. powtórzyła swoja argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, iż nie ma możliwości finansowych , aby pokryć nałożone na nią opłaty. Podniosła, iż obok wymienionych wcześniej wydatków była zmuszona zapłacić należność za energię elektryczną w zwiększonej wysokości. Dodała, iż córka jej przebywa w Domu Dziecka wyłącznie z własnej woli i nie było zamiarem skarżącej tam jej umieszczać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi przedstawiając ponownie stan prawny i stan faktyczny ustalony w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji , a także przy zastosowaniu regulacji wynikającej z art. 135 P.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Jak stanowi art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593) istnieje obowiązek odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a jej wysokość zostaje ustalona w wydanej przez starostę decyzji. Ustawodawca przewidział jednocześnie możliwość zwolnienia z wskazanej opłaty lub odstąpienie od niej uzależniając to od sytuacji materialnej zobowiązanego podmiotu. Takie unormowanie miało na celu stworzyć prawną ochronę tych zobowiązanych, dla których wypełnienie opisanej powinności stwarzałoby obiektywne trudności. Określenie warunków zwolnienia za opłat z pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej powierzone zostało w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej radzie powiatu. Ponadto ocena sytuacji życiowej osoby zobowiązanej poddana została uznaniu administracyjnemu (art. 81 ust.4 i5 ustawy). W kontrolowanej wskutek wniesionej skargi sprawie, Rada Miejska w B., działając w oparciu o przywołaną wyżej delegację ustawową, uchwałą Nr [...] z dnia [...] określiła warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej uzależniając wysokość zwolnienia z opłaty od tego, jaki jest stosunek procentowy dochodu rodziny lub osoby zobowiązanej do ustawowego kryterium dochodowego. W § 2 ust. 1 wymienionej uchwały wskazano, iż jedną z przesłanek umożliwiających zwolnienie całkowite lub częściowe jest sytuacja, gdy ponoszenie odpłatności spowodowałoby obniżenie dochodu rodziny lub osoby poniżej kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć należy, iż skarżąca występowała o zwolnienie jej od odpłatności za pobyt jej córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej ( k.10 akt). Brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń, które mogłyby potwierdzać, iż organ rozważał możliwość całkowitego lub częściowego zwolnienia skarżącej od odpłatności- nie tylko w odniesieniu do wysokości dochodu skarżącej ale także biorąc pod uwagę wskazany zapis § 2 uchwały Rady Miejskiej. Nie odniesiono się nawet do twierdzeń skarżącej o braku możliwości pokrycia podstawowych potrzeb jej rodziny z chwilą zobowiązania jej do ponoszenia łącznie opłat bieżących i zaległych. Ustawa o pomocy społecznej zobowiązała ponadto starostę do ustalenia wysokości odpłatności przy uwzględnieniu sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej osoby zobowiązanej i jej rodziny. W art. 81 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej wskazano bowiem, iż starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby, a ustalając wysokość opłaty uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów decyzja w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności z pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej powinna być poprzedzona szczegółowym badaniem sytuacji osoby zobowiązanej do ponoszenia tej odpłatności. Nie wyczerpuje tego obowiązku ograniczenie postępowania dowodowego do ustalenia wysokości uzyskiwanego przez tę osobę i jej rodzinę dochodu. Jednym bowiem z kryteriów, pozwalającym na ustalenie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest wysokość uzyskiwanego przez zobowiązany podmiot dochodu. Nie jest to jednak kryterium wyłączne. Zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją pierwszoinstancyjną, jak i decyzją zaskarżoną brak jest działań zmierzających do sprawdzenia, zgodnie z obowiązkiem organu wynikającym z regulacji zawartej w art. 81 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny lub osoby zobowiązanej. Zapis o brzmieniu "starosta może zwolnić" występujący w art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia od odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej ma charakter decyzji uznaniowej. Możliwość wyboru określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 roku sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243/ należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 kpa. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1 ,art. 77 § 1 i art. 80 kpa., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z którego wynika, iż wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja organu i instancji jest prawidłowa. Odmówiono bowiem skarżącej uwzględnienia jej wniosku wyłącznie w oparciu o fakt przekroczenia przez nią kryterium dochodowego. W istocie nie została zbadana żadna z przesłanek wymienionych w art. 81 ust.4 i 5 ustawy o pomocy społecznej. Mając wyłącznie na względzie okoliczność, iż dochód w rodzinie odwołującej przekracza ustawowe kryterium dochodowe organ odwoławczy uznał, iż nie zachodzą warunki do całkowitego zwolnienia strony od odpłatności. Także jedyną przesłanką ocenianą w zakresie możliwości ustalenia częściowego zwolnienia skarżącej od ponoszenia opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej były kryteria dochodowe. zgodnie z nałożonymi przez uchwalę Rady Miejskiej w B. zasadami zawartymi w jej § 3 ust. 2. Kryteria dochodowe nie są jednoznaczne z sytuacją rodzinną, zdrowotną, i majątkową rodziny lub osoby zobowiązanej ( przykładowo-spłacane przez skarżącą raty kredytów mają znaczenia dla oceny jej sytuacji finansowej, a więc i życiowej.) Tym samym trudno zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż sprawa została należycie wyjaśniona. Zwracając powtórnie uwagę na zapis zawarty w art. 81 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej wskazać trzeba, iż do obowiązków organu należy, poza oceną sytuacji finansowej strony w aspekcie regulacji zawartej w uchwalonym prawie miejscowym, dodatkowa kontrola stanu faktycznego z punktu widzenia innych, niż dochodu okoliczności. Takich rozważań w sprawie brak. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na potrzebę pełnego wyjaśnienia sprawy, przy uwzględnieniu pominiętego w postępowaniu obowiązku organu, o którym mowa w art. 81 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uchylił badane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., jako że doszło do naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.