IV SA/Gl 381/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na mocy m.in. art.58 i art.59 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. odmawiającej obniżenia odpłatności za usług opiekuńcze świadczone A.D. Organ odwoławczy ustalił, iż strona decyzję tę (zawierającą prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia środka) odebrała w dniu [...]r., zatem termin do jej zaskarżenia upływał w dniu [...]r. Tymczasem odwołanie złożone zostało w dniu [...]r. bez wniosku o przywrócenie terminu. Dlatego też postanowieniem z dnia [...]r. wspomniane Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stąd, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, złożony i rozpatrzony w tej sprawie wniosek z dnia [...]r. o przywrócenie terminu nie mógł zostać uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zakwestionował zasadność powyższego postanowienia, nie precyzując szczegółowych zarzutów przeciwko niemu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji postulował oddalenie skargi, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem z urzędu przyszło dostrzec, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wszak zaznaczyć, iż w myśl art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów administracyjnych (p. art.1 i art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a). W toku postępowania badają czy kwestionowane decyzje, postanowienia czy inne akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, zatem postanowienie formalne, toteż ocena jego legalności ogranicza się do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania obowiązujących w tej materii. Zastrzeżenie terminów dla dokonania czynności procesowych jest jednym z podstawowych regulacji procesowych kierowanych do stron i ma m.in. na celu egzekwowanie aktów staranności przez strony oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji; przeto naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje dotkliwe skutki. Wniesienie odwołania po terminie oznacza, iż jest ono zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, jako że bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania wywołuje jej ostateczność, a to jest niedopuszczalne. Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania skutkuje wydaniem postanowienia o stwierdzeniu tego faktu na podstawie art.134 k.p.a. Tak też uczynił organ drugiej instancji w odniesieniu do odwołania z dnia [...]r. wniesionego przez skarżącego od decyzji z dnia [...]r. Uwolnić się od tych skutków strona może tylko wówczas, gdy złoży skuteczny wniosek o przywrócenie terminu dla dokonania czynności (tu odwołania). W niniejszej sprawie taki wniosek został złożony pisemnie w dniu [...]r. (pismo zawierało również odwołanie) i sprecyzowany ustnie w dniu [...]r. Do wniosku skarżący dołączył dokumenty mające wykazać jego stan zdrowia, zwłaszcza niezdolność do pracy (prawdopodobnie, bo kserokopia zwolnienia lekarskiego jest mało czytelna, też pobyt w szpitalu) w okresie przynajmniej zbliżonym do czasu, w jakim miałyby być dokonane czynności procesowe względem decyzji z dnia [...]r. Organ odwoławczy nie uwzględnił tego wniosku, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczył przesłanki podlegające badaniu w sprawie o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Jednakowoż żadnej z nich nie poddał analizie ani faktycznej ani prawnej. Motywy tego postanowienia nie odpowiadają zatem przepisowi art.107 § 3 w związku z art.126 k.p.a. Uchybienie to miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem niepodobna z ich treści w jakikolwiek sposób odczytać powody, dla których odmówiono uwzględnienia wniosku. Nadto organ dopuścił się naruszenia art.7, art.8, art.9, art.75 § 1, art.76 § 1, art.77 § 1, art.78, art.80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśnił istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, nie przeprowadził dowodów zaoferowanych przez stronę, ani materiału sprawy nie rozważył. Skarżący złożył dwa pisma zatytułowane "odwołanie" (z dnia [...]r. i z dnia [...]r.), wszak nie jest pewne, czy są to dwa odrębne środki, czy też drugie pismo obejmujące "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" i "odwołanie" jest w części pismem uzupełniającym "pierwsze" odwołanie. Organ odwoławczy tej kwestii nie wyjaśnił, a przynajmniej nie przedstawił w uzasadnieniu postanowienia, stąd jawi się wstępna konkluzja o wątpliwości co do tego, o przywróceniu terminu do której z tych czynności orzekał. Tymczasem poza sporem jest, że zasadniczo strona może złożyć tylko jeden środek od orzeczenia, zaś bardziej precyzyjnie jeden tylko środek może być przedmiotem rozpatrzenia przez organ. Przeto w razie "skonsumowania" tego uprawnienia "pierwszym" odwołaniem, "drugie" nie miałoby racji bytu, a zatem bezpodstawny byłby wniosek o przywrócenie terminu dla tegoż odwołania. Wszak w przekonaniu Sądu kolejne odwołanie od tej samej decyzji nie czyni z założenia niedopuszczalnym, bądź niezasadnym żądania przywrócenia terminu do wniesienia tego środka, zwłaszcza po ostatecznym stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia "pierwszego" odwołania (jak też zresztą nie pozwala na automatyczne założenie niedopuszczalności tego odwołania; nota bene postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania z dnia [...]r. zostało uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 3 lutego 2008 r. pod sygn. akt IV SA/Gl 382/08). Zważyć w tej materii przyszło, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu czy niedopuszczalności odwołania nie jest wynikiem merytorycznego jego rozpatrzenia, bo nie uruchomiło ono postępowania merytorycznego sensu stricte przed organem drugiej instancji, przeto trudno mówić o "skonsumowaniu" odwołania, które jako środek prowadzący do powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej wywołałoby ten skutek tylko w razie wydania merytorycznej decyzji przez organ drugiej instancji. Poza tym tego rodzaju postanowienia niweczą skutki tej czynności prawnej, zatem nie stanowią przeszkody dla złożenia ponownego odwołania. Zachowanie terminu i innych wymogów, a tym bardziej jego zasadność, są innymi zagadnieniami. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że wniesienie środka odwoławczego i wniesienie podania o przywrócenie terminu są dwiema odrębnymi czynnościami procesowymi, a złożone w ich wyniku pisma podlegają odrębnemu formalnie i merytorycznie rozpatrzeniu, bowiem każda z nich wszczyna innego rodzaju postępowanie, aczkolwiek niepodobna nie dostrzec związku między nimi. Stąd złożony w sprawie wniosek należało ocenić pod kątem ustawowych przesłanek formalnych, które sprowadzają się do oceny jego terminowości, uprawdopodobnionego braku winy w uchybieniu terminu, i faktu dopełnienia czynności, dla której określony był termin. Skarżący zawarł go w piśmie z dnia [...]r., w którym znalazło się również odwołanie, co wyjaśnił do protokołu z dnia [...]r. Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniu [...]r. Zatem domaganie się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania ma ratio, bo można domagać się przywrócenia tylko uchybionego terminu. Dalej trzeba stwierdzić, że sens ten istnieje także z uwagi na realną możliwość doprowadzenia tą czynnością do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Nie jest bowiem a priori wykluczone rozpatrzenie odwołania od decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności i to nawet mimo ostatecznego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a to w wyniku uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Nie istnieją formalne przeszkody dla złożenia i rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania po zapadnięciu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (tak też Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95, LEX 29079). Stwierdzenie uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej jest bowiem skutkiem wystąpienia obiektywnego faktu i obowiązkiem organu odwoławczego. Natomiast przesłanki pozwalające na przywrócenie terminu, a więc dopuszczające uchylenie się od skutków uchybienia należą do innej materii. W przekonaniu składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę można bronić poglądu, wedle którego dopuszczalne jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu wraz z kolejnym odwołaniem, jeżeli poprzednie zostało uznane za wniesione z uchybieniem terminu lub z innych przyczyn za niedopuszczalne (art.134 k.p.a.). Bazowałby on na usunięciu skutków poprzedniego środka w wyniku zapadnięcia postanowienia w trybie przywołanego przepisu. Wszak wówczas strona winna to wyraźnie wskazać, bo w takim wypadku badanie zasadności wniosku o przywrócenie terminu dotyczyć będzie z reguły innego okresu, niż w razie domagania się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania "pierwotnego". Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie zajął się dostatecznie tym istotnym problemem wymagającym rozważenia w pierwszej kolejności, jakim była kwestia, czy wniosek o przywrócenie terminu dotyczył "pierwszego" odwołania (objętego postanowieniem z dnia [...]r.), czy kolejnego, złożonego wraz z wnioskiem. W tym zakresie skarżący nie wypowiedział się precyzyjnie, nie był też rozpytany na tę okoliczność przez organ, bo ten to zagadnienie niesłusznie pominął. W dorobku orzeczniczym organów administracyjnych i sądów administracyjnych brak jest przekonywującego stanowiska co do skutków postanowienia opartego o przepis art.134 k.p.a., zwłaszcza w świetle wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wedle prezentowanych na gruncie postępowania cywilnego poglądów środek zaskarżenia prawomocnie odrzucony nie istnieje (tak przykładowo Sąd Apelacyjny w Katowicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I ACa 157/08, LEX 399911). Z uwagi na podobieństwo przyczyn i skutków na gruncie obu procedur odpowiednio odrzucenia środka i stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia, można byłoby dowodzić, że postanowienie z dnia [...]r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zapadłe w sprawie wyeliminowało odwołanie z dnia [...]r., a co najmniej usunęło jego procesowe skutki. Ponieważ postanowienie oparte o przepis art.134 k.p.a. jest ostateczne bez zaskarżenia, taki przymiot miało ono od początku i skutek ten wystąpił ex tunc. W takiej sytuacji orzecznictwo cywilne prezentuje tezę, wedle której warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest dokonanie uchybionej czynności, a więc w razie odrzucenia apelacji, należy wnieść ją ponownie wraz z tym wnioskiem (tak Sąd Najwyższy z uzasadnieniach: postanowienia z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt I CKN 367/99, OSNC z 2000 r., nr 3, poz. 48, postanowienia z dnia 26 kwietnia 2006r., sygn. akt II CZ 29/06, LEX 198541, uchwały z dnia 31 maja 2000 r., sygn. akt III ZP 1/00, OSNC z 2001 r., nr 1, poz.1). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd ten nie znalazł aprobaty na gruncie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II FZ 646/07, OSP z 2008 r., nr 7-8, poz. 86). Mimo, iż w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko Sądu Najwyższego, z uwagi choćby na argumenty jurydyczne, jest bardziej przekonywujące niż wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w motywach przywołanego powyżej wyroku, to jednak zważywszy na fakt, że w niniejszej sprawie chodzi o postępowanie administracyjne, które cechuje mniejszy rygoryzm i odformalizowanie, należało wyrazić pogląd poniżej sformułowany. Jakkolwiek postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niweczy skutki, jakie ustawa wiąże z wniesieniem odwołania, to jednak zbędne jest dopełnienie czynności w postaci dołączenia ponownego odwołania do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania już uprzednio złożonego z uchybieniem terminu. Jednakowoż dopełnienie tej czynności nie jest niedopuszczalne i prima facie nie czyni wadliwym owego wniosku, jak też nie wyklucza możliwości rozpatrzenia ponownie złożonego odwołania. Zwłaszcza w kontekście istniejących na gruncie postępowania administracyjnego obowiązków organu wyjaśnienia sprawy z urzędu, czy rozpatrzenia wszelkich zarzutów stron, czy wreszcie odformalizowania środków procesowych. Na marginesie dostrzec w tym miejscu można jawiące się wątpliwości co do dopuszczalności zaskarżania postanowień o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli bowiem, po myśli art.3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżalne są postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, to przedmiotowe postanowienie, na które nie służy zażalenie i które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, może być potraktowane wyłącznie jako postanowienie kończące postępowanie. Zatem w sytuacji, w której za takie należałoby uznać wcześniejsze postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdy zważyć na dopuszczalność istnienia tylko jednego postanowienia kończącego postępowanie, ta cecha przedmiotowego orzeczenia może budzić zastrzeżenia, stąd też zastrzeżenia może wywoływać powszechnie przyjmowana zaskarżalność takiego postanowienia. W tym zakresie dominuje jednak utrwalony pogląd (p. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo: z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06, LEX 299413, z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 876/07, LEX 413615), którego obecnie nie sposób podważyć. W konsekwencji tych wywodów rzeczą organu było wyjaśnienie intencji skarżącego, a następnie merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowego żądania, a więc przede wszystkim ustalenie przyczyny uchybienia terminu, bowiem od jej ustania rozpoczyna bieg 7-dniowy termin określony w art.58 § 2 k.p.a., oraz ocena zawinienia skarżącego w tym zakresie. Istotną jest też data dowiedzenia się przez skarżącego o uchybieniu terminu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wniosek o przywrócenie terminu może być wniesiony w dwóch sytuacjach: gdy strona zdaje sobie sprawę z uchybienia terminu i gdy nie wie o tym, a dowiaduje się dopiero z postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W pierwszym wypadku wniosek i odwołanie winny być wniesione równocześnie, a wniosek należy złożyć najpóźniej w terminie nie przekraczającym 7 dni od złożenia odwołania, bo wówczas ustała przyczyna uchybienia terminu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1606/04, LEX 169360). W drugim przypadku jednolicie przyjmuje się, że termin 7-dniowy należy liczyć od dnia dowiedzenia się strony o uchybieniu terminu, czyli od dnia doręczenia postanowienia opartego o przepis art.134 k.p.a. (p. przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1524/98, LEX 42915). W stanie faktycznym sprawy miałoby to miejsce w dniu doręczenia postanowienia z dnia [...]r., czyli w dniu [...]r., zatem wniosek złożony w dniu [...]r. nie uchybiałby przedmiotowemu terminowi. Skarżący eksponował w nim swoją niedyspozycję zdrowotną wykazaną zwolnieniem lekarskim w okresie od [...] do [...]r., chociaż mimo tego w dniu [...]r. sporządził "pierwsze" odwołanie. Przeto należało wyjaśnić i rozważyć przywołane wyżej aspekty prawne i okoliczności faktyczne w tej materii. Jeśli zaś chodzi o zawinienie w uchybieniu terminu, to – upraszczając zagadnienie - zgodnie z utrwaloną judykaturą trzeba mieć na uwadze obiektywne mierniki staranności, pozwalające na przyjęcie, że mimo ich zachowania strona nie mogła dokonać czynności, ale też niepodobna pominąć indywidualnych okoliczności sprawy i osobniczych cech strony. Tymczasem skarżący nie dość, że był niedysponowany przez dłuższy okres czasu, to jest niewidomy i nie wiadomo czy miał możliwość korzystania z pomocy osób, które byłyby w stanie przekazać mu treść pism oraz naświetlić procesowe aspekty czynności w sprawach. Organ uchylił się od tego obowiązku, bo tych kwestii nie miał na uwadze, dlatego zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ poczyni ustalenia i rozważania w naprowadzonych wyżej kierunkach, po czym wyda właściwej treści rozstrzygnięcie. Pozytywne postanowienie otworzy drogę do rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...]r. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia odstąpiono od wyrzeczenia dotyczącego jego wykonalności na podstawie art.152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania, jak też o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, nie orzeczono ze względu na brak wniosku.