IV SA/Gl 382/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., odmówił D. S. przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na dzieci: A. H., A. H. i T. H. Materialnoprawną podstawę rzeczonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9, art. 10 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) i niesprecyzowane bliżej unormowania rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz. U. Nr 105, poz. 882 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż zgodnie z art. 2 ust. 5 przywołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, wychowywana przez osobę samotną w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie przy tym z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), pod pojęciem osoby samotnie wychowującej dziecko należy rozumieć pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Mając na względzie powyższe organ I instancji podniósł, że skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących nabycie prawa do spornego świadczenia albowiem pozostaje w związku konkubenckim z D. N., wychowując wspólnie z nim dziecko pochodzące z tego związku – R. N. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. D. S. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem podjętym przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. oraz wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i przyznanie jej zaliczki alimentacyjnej. Wywiodła bowiem, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej zaś jej konkubent nie łoży na utrzymanie trojga dzieci objętych wnioskiem o przyznanie spornego świadczenia gdyż osiąga niskie dochody i jest obciążony koniecznością uiszczania alimentów na swe dziecko z poprzedniego małżeństwa a w konsekwencji jest w stanie zapewnić jedynie zaspokojenie podstawowych potrzeb ich wspólnego syna. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję stanowiącą przedmiot odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku, gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Przez osobę uprawnioną należy przy tym rozumieć uprawnionego do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli między innymi jest wychowywany przez osobę samotną w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu organ odwoławczy dał wyraz swym wątpliwościom dotyczącym przepisów regulujących kryteria osoby samotnie wychowującej dziecko a w szczególności wskazał na kolizję pomiędzy powołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przepisem art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych a nową definicją określoną w pkt 17a przywołanego przepisu. W konkluzji wywiódł, iż w jego ocenie cytowany art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. utracił moc z chwilą ukazania się w Dzienniku Ustaw z 2006 r., Nr 139 w poz. 992 obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 3 pkt 17a cytowanej ustawy, który został wprowadzony do tego aktu prawnego na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260). Stosownie do treści przywołanego unormowania, osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Mając na względzie powyższe organ II instancji zaakcentował, że skarżąca nie spełnia wymogów warunkujących nabycie wnioskowanego świadczenia. Z akt sprawy jak również z treści jej odwołania wynika bowiem jednoznacznie, że wychowuje ona swoje czwarte dziecko – R. N. wraz z jego biologicznym ojcem a tym samym nie mieści się w pojęciu osoby samotnej w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło, że okoliczności sprawy uzasadniają uchylenie decyzji wydanej przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w dniu [...] r. Wskazało bowiem, że skarżąca w swym wniosku zwróciła się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na dzieci: A. H., A. H. i T. H., natomiast organ I instancji odmówił tego świadczenia na A. H., A. H. i T. H. Zdaniem Kolegium oznacza to, że wyżej wymieniona nie ubiegała się o zaliczkę alimentacyjną na A. H. i T. H. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. S. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. raz jeszcze wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy i przyznanie zaliczki alimentacyjnej na dzieci: A. H., A. H. i T. H. Skarżąca ponownie powołała się na trudną sytuację materialną wynikającą z bezskutecznej egzekucji alimentów, które zostały jej zasądzone mocą orzeczenia sądu. Nadto wskazała na krzywdzący charakter przepisów określających zasady przyznawania spornego świadczenia wywodząc, że dyskryminują one osoby, które próbują założyć nowy związek i zapewnić dzieciom wychowanie w pełnej rodzinie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ II instancji powtórzył argumenty, które podniósł w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Wskazał bowiem, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych a w rezultacie brak jest podstaw do przyznania jej zaliczki alimentacyjnej. Pomimo to decyzję organu I instancji należało uchylić gdyż na jej mocy odmówiono przyznania rzeczonego świadczenia na troje dzieci, to jest: A. H., A. H. i T. H. Tymczasem strona nie ubiegała się o zaliczkę alimentacyjną na A. H. i T. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie godzi się podnieść, że stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn, które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy a w konsekwencji nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Warunki nabywania prawa do zaliczki alimentacyjnej, obowiązujące w dniu wydania decyzji stanowiącej przedmiot skargi, określone zostały w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Stosownie zatem do art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługiwało osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 583,00 zł. Zgodnie przy tym z art. 2 pkt 5 cytowanej regulacji, pod pojęciem osoby uprawnionej, o której mowa wyżej, należy rozumieć osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub jeśli jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona a także wtedy, gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci albowiem w jego ocenie nie mieściła się ona w definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, wynikającej z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie zakwestionowało przedstawionego wyżej stanowiska. Jedyną przyczyną uchylenia aktu wydanego przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. było natomiast to, iż zdaniem organu odwoławczego wskazane rozstrzygnięcie nie odpowiadało swym zakresem żądaniu zgłoszonemu przez stronę. Mianowicie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że decyzją zapadłą w I instancji odmówiono przyznania D. S. zaliczki alimentacyjnej na troje dzieci podczas gdy wyżej wymieniona nie ubiegała się o to świadczenie na dwoje z nich. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę, że pomiędzy twierdzeniami organu odwoławczego w omawianej kwestii istnieje oczywista niekonsekwencja. W treści uzasadnienia swej decyzji Kolegium podnosi bowiem, że "strona we wniosku z dnia [...] r. zwróciła się o zaliczkę alimentacyjną na dzieci: A. H., A. H. i T. H.", po czym samo sobie zaprzecza konkludując, iż wyżej wymieniona nie ubiegała się o to świadczenie na A. H. i T. H. Równocześnie z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zakres podmiotowy rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji w pełni pokrywa się z wnioskiem złożonym przez skarżącą w dniu [...] r. W treści rzeczonego wniosku D. S. oznaczyła bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że zwraca się o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na A. H., A. H. i T. H. a więc na wszystkie dzieci, które wymienione zostały w decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] r. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady procesowej wyrażonej w art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. albowiem u jej podstaw legła błędna ocena relacji pomiędzy zakresem żądania wyrażonego we wniosku D. S. a rozstrzygnięciem podjętym przez organ I instancji. Przedstawiona wyżej nieprawidłowość stanowi nadto naruszenie art. 138 §2 K.p.a. Skoro bowiem okoliczność wymieniona przez Kolegium jako wyłączna przyczyna podjętego przezeń rozstrzygnięcia ustalona została w sposób mylny, to jest jasne, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania nie było w tym przypadku zasadne. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić zaprezentowane wyżej wskazania Sądu i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające rzeczywistemu zakresowi wniosku zgłoszonego przez skarżącą. Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno mieć na uwadze, że decyzją zapadłą w I instancji skarżącej odmówiono przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej gdyż stwierdzono, iż nie spełnia ona kryteriów osoby samotnie wychowującej dziecko, wynikających z art. 3 ust. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem nie sposób tracić z pola widzenia, że w dacie wydania decyzji przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C., to jest w dniu [...] r. przepis ten już nie obowiązywał. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących rzeczonego zagadnienia należy stwierdzić, iż organ odwoławczy słusznie zauważył, że ustawodawca wprowadzając nową definicję osoby samotnie wychowującej dziecko zawartą w art. 3 pkt 17a ustawy oświadczeniach rodzinnych nie uchylił pkt 17 zamieszczonego w tymże art. 3 wskazanej ustawy. Nadto, przepis art. 3 pkt 17 w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie utracił mocy obowiązującej na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04, skoro wyrokiem tym uznano za niezgodny z Konstytucją art. 3 pkt 17 w jego pierwotnym brzmieniu, a więc przed zmianą dokonaną we wskazanej wyżej ustawie. W rezultacie do omawianego aktu normatywnego wprowadzony został przepis regulujący materię unormowaną w innym przepisie tego samego aktu, który wyraźnie nie został przez ustawodawcę derogowany. W tym miejscu warto zaakcentować, że jedna z elementarnych reguł prawidłowej legislacji wymaga, by prawodawca wprowadzając nowe przepisy uchylił przepisy z nimi niezgodne. Nie jest bowiem dopuszczalne aby jednocześnie obowiązywały uregulowania ze sobą niezgodne (konkurencyjne), a więc na przykład formułujące dwie definicje legalne tego samego zwrotu językowego. Usunięcie takiej sprzeczności wiąże się z zastosowaniem wypracowanych przez doktrynę i praktykę orzeczniczą reguł kolizyjnych. W niniejszym przypadku definicje zawarte w pkt 17 i 17a art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. występują w tekście tego samego aktu prawnego i zostały zamieszczone w wydzielonym fragmencie tekstu, zwanym zwyczajowo "słowniczkiem", czyli w części ogólnej ustawy, co przesądza o ich zasięgu, który obejmuje obszar całego aktu prawnego. W rezultacie oba wskazane przepisy mają taki sam zasięg oddziaływania a zatem są to normy równorzędne, o tożsamym zakresie zastosowania. Skoro zatem do ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzone zostało unormowanie niezgodne z przepisem wcześniejszym, zaś ustawodawca w sposób wyraźny nie pozbawił tego przepisu mocy obowiązującej a równocześnie nie zamieścił stosownych norm intertemporalnych, to należy przyjąć, że w sposób dorozumiany, poprzez wejście w życie nowego przepisu, przepis dotychczasowy został pozbawiony mocy obowiązującej (zgodnie z regułą kolizyjną lex posterior derogat legi priori). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w przyjmowanym założeniu o celowości działania prawodawcy lub w założeniu o celowym charakterze postanowień prawa. Jeżeli bowiem w sprawach unormowanych przez jakiś akt (przepis) zostaje wydany nowy, to zakłada się, że został on ustanowiony w tym celu aby zmienić dotychczasowy stan prawny. Dodatkowo trzeba wskazać, że ustawodawca wprowadzając nowe przepisy do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 3 pkt 17a nie zadecydował o działaniu tego uregulowania (nie zawarł w tym zakresie przepisów przejściowych), a zatem należy uznać, że ma on bezpośrednie zastosowanie do wszystkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie cytowanej normy, ale trwają w czasie dokonania tej zmiany. Zaprezentowane wyżej rozważania dotyczące mocy obowiązującej przywołanych przepisów prowadzą w rezultacie do wniosku, że zarówno w chwili wydawania zaskarżonej decyzji jak i w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji obowiązywały one w brzmieniu nadanym w tekście jednolitym. Oznacza to, że skoro oba wskazane akty administracyjne wydane zostały po dniu 1 stycznia 2006 r. czyli po dacie wejścia w życie art. 3 ust. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to w obu przypadkach powinna znaleźć zastosowanie definicja sformułowana właśnie w tym przepisie. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 i art. 138 §2 K.p.a., działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie, mając na uwadze charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem uchylającym decyzję odmawiającą przyznania stronie świadczenia a zatem nie podlega ona wykonaniu.