IV SA/Gl 382/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na mocy m.in. art.134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] odmawiającej obniżenia odpłatności za usług opiekuńcze świadczone A.D. Organ odwoławczy ustalił, iż strona decyzję tę zaskarżyła odwołaniem złożonym w dniu [...], a zatem po terminie. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] wspomniane Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nadto postanowieniem z dnia [...] odmówiło uwzględnienia wniosku z dnia [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji czego organ ten doszedł do przekonania, że przedmiotowe odwołanie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej ostatecznymi postanowieniami organu odwoławczego i dlatego stwierdził jego niedopuszczalność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zakwestionował zasadność powyższego postanowienia, nie precyzując szczegółowych zarzutów skierowanych przeciwko niemu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji postulował oddalenie skargi, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem z urzędu przyszło dostrzec, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wszak zaznaczyć, iż w myśl art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów administracyjnych (p. art.1 i art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej P.p.s.a). W toku postępowania badają czy kwestionowane decyzje, postanowienia czy inne akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, zatem postanowienie formalne, toteż ocena jego legalności ogranicza się do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania obowiązujących w tej materii. Stan faktyczny sprawy jest niesporny, a przedstawia się następująco: decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił obniżenia odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone skarżącemu. Decyzję tę stronie doręczono w dniu [...]. W dniu [...] złożyła ona odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Doręczono je stronie w dniu [...]. W dniu [...] skarżący złożył pisemny (następnie sprecyzowany ustnie w dniu [...]) wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] wraz z odwołaniem. Do wniosku skarżący dołączył dokumenty mające wykazać jego [...], zwłaszcza [...], czy innych zajęć, w okresie przynajmniej zbliżonym do czasu, w jakim miałyby być dokonane czynności procesowe względem decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy nie uwzględnił tego wniosku wydając postanowienie z dnia [...], (uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2009r., sygn. akt IV SA/Gl 381/08). Następnie wydał zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Ocena jego legalności wykazała, że nie odpowiada ono prawu. Przede wszystkim uzasadnienie tegoż postanowienia nie realizuje wymogów zawartych w przepisie art.107 § 3 w związku z art.126 k.p.a., gdyż nie motywuje w przekonywujący sposób zajętego stanowiska. Oprócz ustaleń faktycznych znalazło się w nim wyłącznie stwierdzenie, że "odwołanie...dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innymi ostatecznymi postanowieniami organu odwoławczego". Tymczasem w sprawie nie zapadły żadne postanowienia rozstrzygające sprawę, a tylko postanowienia formalne (o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania i odmowie przywrócenia terminu). W ocenie Sądu nie stanowią one podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, zatem zaskarżone postanowienie uchybia w istotny sposób art.134 k.p.a. Nadto tym samym organ dopuścił się naruszenia art.7, art.8, art.9 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący istotnie złożył dwa pisma zatytułowane "[...]" (z dnia [...] i z dnia [...]), wszak nie jest pewne, czy są to dwa odrębne środki, czy też drugie pismo obejmujące "[...]" i "[...]" jest w części pismem uzupełniającym "pierwsze" odwołanie. Organ odwoławczy tej kwestii nie wyjaśnił, a przynajmniej nie przedstawił jej w uzasadnieniu postanowienia. Poza sporem pozostaje fakt, że zasadniczo strona może złożyć tylko jeden środek od orzeczenia, zaś bardziej precyzyjnie tylko jeden środek może być przedmiotem rozpatrzenia przez organ. Przeto w razie "skonsumowania" tego uprawnienia "pierwszym" odwołaniem, "drugie" nie miałoby racji bytu. Jednakowoż w przekonaniu Sądu wniesienie kolejnego pisma (odwołania) od tej samej decyzji nie jest z założenia niedopuszczalne, nawet gdy nastąpiło to po ostatecznym stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia "pierwszego" odwołania. Zważyć w tej materii przyszło, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu nie jest wynikiem merytorycznego jego rozpatrzenia, bo nie uruchomiło ono postępowania merytorycznego sensu stricte przed organem drugiej instancji, przeto trudno mówić o "skonsumowaniu" odwołania, które jako środek prowadzący do powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej wywołałoby ten skutek tylko w razie wydania merytorycznej decyzji przez organ drugiej instancji. Poza tym tego rodzaju postanowienia niweczą skutki tej czynności prawnej, zatem nie stanowią przeszkody dla ponownego złożenia odwołania. Zachowanie terminu i innych wymogów, a tym bardziej jego zasadność, są innymi zagadnieniami. Zatem teoretycznie istnieje realna możliwość doprowadzenia do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji w takiej sytuacji. Nie jest bowiem a priori wykluczone rozpatrzenie odwołania od decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności i to nawet mimo ostatecznego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a to w wyniku uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Nie ma wszak przeszkód do złożenia i rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania po zapadnięciu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (tak też Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95, LEX 29079). Stwierdzenie uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej jest bowiem skutkiem wystąpienia obiektywnego faktu i obowiązkiem organu odwoławczego. Natomiast przesłanki pozwalające na przywrócenie terminu, a więc dopuszczające uchylenie się od skutków uchybienia są innym zagadnieniem. W przekonaniu składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę dopuszczalne mogłoby być wniesienie kolejnego odwołania, jeżeli poprzednie zostało uznane za złożone z uchybieniem terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalne (art.134 k.p.a.), zwłaszcza jako czynność stanowiąca dopełnienie wniosku o przywrócenie terminu. Wszak wówczas strona winna to wyraźnie wskazać, bo w takim wypadku badanie zasadności wniosku o przywrócenie terminu towarzyszącego temu odwołaniu będzie obejmować z reguły inny okres, niż w razie domagania się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania "pierwotnego". Uchybienie terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] nie może być zatem podstawą do wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, zwłaszcza w świetle późniejszych czynności skarżącego. Gdyby natomiast stanąć na stanowisku, że podstawę taką stanowi postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności wniosku w kontekście objętego zaskarżonym postanowieniem odwołania oraz wobec uchylenia postanowienia odmownego przez Sąd, należałoby je uznać za co najmniej przedwczesne, nietrafne i nie nadające się do obrony. W opinii Sądu ocena procesowa pisma z dnia [...] uzależniona była od kwestii, czy zawarty w nim wniosek o przywrócenie terminu dotyczył "pierwszego" odwołania (objętego postanowieniem z dnia [...]), czy kolejnego, złożonego wraz z wnioskiem, a więc czy w ogóle kolejne "[...]" stanowiło w zamiarze skarżącego środek prawny od wspomnianej na wstępie decyzji, czy wreszcie było uzupełnieniem "pierwszego" odwołania. W tym zakresie skarżący nie wypowiedział się precyzyjnie, nie był też rozpytany na tę okoliczność przez organ, bo ten to zagadnienie niesłusznie pominął. W dorobku orzeczniczym organów administracyjnych i sądów administracyjnych brak jest przekonywującego stanowiska co do skutków postanowienia opartego o przepis art.134 k.p.a. Wedle prezentowanych na gruncie postępowania cywilnego poglądów środek zaskarżenia prawomocnie odrzucony nie istnieje (tak przykładowo Sąd Apelacyjny w Katowicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I ACa 157/08, LEX 399911). Z uwagi na podobieństwo przyczyn i skutków na gruncie obu procedur odpowiednio odrzucenia środka i stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia, można byłoby dowodzić, że postanowienie z dnia [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zapadłe w sprawie wyeliminowało odwołanie z dnia [...], a co najmniej usunęło jego procesowe skutki. Ponieważ postanowienie oparte o przepis art.134 k.p.a. jest ostateczne bez zaskarżenia, taki przymiot miało ono od początku i skutek ten wystąpił ex tunc. W takiej sytuacji orzecznictwo cywilne prezentuje tezę, wedle której warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest dokonanie uchybionej czynności, a więc w razie odrzucenia apelacji, należy wnieść ją ponownie wraz z tym wnioskiem (tak Sąd Najwyższy z uzasadnieniach: postanowienia z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt I CKN 367/99, OSNC z 2000 r., nr 3, poz. 48, postanowienia z dnia 26 kwietnia 2006r., sygn. akt II CZ 29/06, LEX 198541, uchwały z dnia 31 maja 2000 r., sygn. akt III ZP 1/00, OSNC z 2001 r., nr 1, poz.1). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd ten nie znalazł aprobaty na gruncie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II FZ 646/07, OSP z 2008 r., nr 7-8, poz. 86). Jakkolwiek w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko Sądu Najwyższego, z uwagi choćby na argumenty jurydyczne, jest bardziej przekonywujące niż wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w motywach przywołanego powyżej wyroku, to jednak zważywszy na fakt, iż w niniejszej sprawie chodzi o postępowanie administracyjne, które cechuje mniejszy rygoryzm i odformalizowanie, należy wyrazić poniższy pogląd. Jakkolwiek postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niweczy skutki, jakie ustawa wiąże z wniesieniem odwołania, to jednak zbędne jest dopełnienie czynności w postaci ponownego złożenia odwołania w razie wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania już uprzednio złożonego z uchybieniem terminu. Nie jest to jednak czynność niedopuszczalna, która prima facie czyniłaby wadliwym ów wniosek czy wykluczała możliwość rozpatrzenia ponownie złożonego odwołania. Zwłaszcza w kontekście istniejących na gruncie postępowania administracyjnego obowiązków organu wyjaśnienia sprawy z urzędu, czy rozpatrzenia wszelkich zarzutów stron, czy wreszcie odformalizowania środków procesowych. W konsekwencji tych wywodów rzeczą organu było precyzyjne wyjaśnienie intencji skarżącego, poprzedzone pouczeniem w zakresie uwypuklonych powyżej kwestii i skutków procesowych poszczególnych czynności. W tym miejscu godzi się podkreślić, że przepis art. 9 k.p.a. statuuje m.in. obowiązek organu administracyjnego szczegółowego pouczenia o formie, zakresie, terminach i skutkach czynności procesowych stron, zwłaszcza wówczas, gdy zachodzi potrzeba sprecyzowania zgłaszanych przez strony nieporadne żądań, oraz obowiązek odebrania oświadczenia w tej materii o jednoznacznej treści, która pozwoli na realizację zamiaru procesowego stron w sposób dopuszczalny przez obowiązujące przepisy. Dopiero po dokładnym ich ustaleniu organ będzie mógł podjąć określone czynności, nie wykluczając postanowienia formalnego. Należy m.in. wyjaśnić, kiedy skarżący dowiedział się o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, czy wcześniej, czy dopiero w chwili doręczenia postanowienia z dnia [...]. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że kwestia zakresu przywrócenia terminu ma znaczenie dla oceny zamiaru skarżącego i ewentualnego dalszego procedowania. W okolicznościach sprawy są to bowiem zagadnienia ze sobą połączone. W tym miejscu godzi się podkreślić, że ów wniosek może być wniesiony w dwóch sytuacjach: gdy strona zdaje sobie sprawę z uchybienia terminu już w chwili składania środka, oraz, gdy nie wie o tym wnosząc odwołanie, a dowiaduje się dopiero z postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. W pierwszym wypadku wniosek i odwołanie winny być wniesione równocześnie, a wniosek należy złożyć najpóźniej w terminie nieprzekraczającym 7 dni od złożenia odwołania, bo wówczas ustała przyczyna uchybienia terminu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1606/04, LEX 169360). W drugim przypadku jednolicie przyjmuje się, że termin 7-dniowy należy liczyć od dnia dowiedzenia się strony o uchybieniu terminu, czyli od dnia doręczenia postanowienia opartego o art.134 k.p.a. (p. przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1524/98, LEX 42915). Organ wydając zaskarżone postanowienie uchylił się od tych obowiązków, w konsekwencji czego nie mogło się ono ostać. W toku dalszego postępowania poczyni ustalenia i rozważania w naprowadzonych wyżej kierunkach, po czym postąpi stosownie do ich wyniku i rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia odstąpiono od wyrzeczenia dotyczącego jego wykonalności na podstawie art.152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania, jak też o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, nie orzeczono ze względu na brak wniosku.