IV SA/Gl 382/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 12, art. 39, art. 106, art. 107, art. 109 i art. 110 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 2, art. 3 pkt 1 lit. c, art. 7 ustawy z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M.L. przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za miesiąc grudzień 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że strona prowadzi gospodarstwo wspólnie z synami O. i F. Równocześnie organ ten wbrew oświadczeniom strony do rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej zaliczył również mieszkającą w tym samym budynku matkę strony. Nadto organ ten podkreślił, że jest ona osobą starszą i z uwagi na stan zdrowia wymaga wsparcia ze strony innej osoby, a M.L. z tytułu opieki nad nią pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Fakt ten zdaniem organu stanowi o tym, że mama strony nie może samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego i stanowi podstawę do uznania, że strona wspólnie z synami i matką stanowią rodzinę w rozumieniu ustawy. Nadto organ ten stwierdził, że w domu przeprowadzane zostały remonty, które kosztowały około 23.000 zł przy czym rodzina otrzymała wsparcie ze środków PEFRON w wysokości 10.00 zł a resztę pokryła z własnych zasobów. Powyższe okoliczności powiązane z dochodami tak ujmowanej rodziny, przekraczającymi kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej i wskazującymi na występowanie dysproporcji między deklarowaną wysokością a rzeczywistą sytuacją majątkową rodziny pozwalają stwierdzić, że rodzina jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową i zaspokoić zgłoszoną potrzebę we własnym zakresie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M.L., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Podkreśliła w nim, że jej mama pomimo wieku i stanu zdrowia prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i sama zarządza swoimi środkami finansowymi, które przeznacza na zakup leków, środków rehabilitacyjnych czy środków pomocniczych, jak również częściowo partycypuje w kosztach zakupu opału. Orzeczenie o niepełnosprawności mamy zapadło jeszcze przed złamaniem obu kończyn. Odwołująca się podniosła, że remonty w domu przeprowadzone zostały częściowo ze środków PEFRON, a częściowo ze środków własnych matki i zmierzały do likwidacji barier architektonicznych, umożliwiających korzystanie mamie z łazienki jak również wydostanie się z budynku. W niewielkim zakresie remonty dotyczyły pomieszczeń zajmowanych przez dzieci i sprowadzały się do ich odświeżenia. Odwołująca się podniosła, że z uwagi na trudną sytuację materialną nie jest w stanie kupować odzieży i otrzymuje ją od dobrych ludzi. W końcowej części odwołania ponownie podniosła, że matka jej prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a jej sytuacja osobista i dochodowa jest trudna. Ponownie podkreśliła, że odmowa oparta jest na dochodzie liczonym z dwóch odrębnych gospodarstw domowych, nadto zaznaczyła, że wychowywanie dwóch synów w wieku szkolnym jest trudne zwłaszcza, gdy nie dysponuje się niezbędnymi środkami finansowymi. Odwołująca się nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że w jej przypadku występuje dysproporcja między deklarowaną wysokością dochodów, a rzeczywistą sytuacją majątkową, ponieważ jedynym jej majątkiem jest dom odziedziczony po rodzicach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył treść przepisów ustawy o pomocy społecznej normujących zasady przyznawania świadczenia pieniężnego. Następnie organ ten przedstawił sytuację dochodową rodziny strony i stwierdził, że czteroosobowa rodzina dysponuje środkami, których łączna wysokość przekracza kryterium uprawniające do otrzymania wnioskowanej formy pomocy. Zwrócono również uwagę na przeprowadzony remont oraz poniesione z tego tytułu wydatki. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że występuje wątpliwość co do prawdziwości zadeklarowanej przez stronę sytuacji materialnej, jak również brak jest podstaw do uznania, że w sprawie występuje szczególna okoliczność. Dodatkowo organ ten podzielił stanowisko prezentowane w kwestionowanej decyzji, iż w przypadku rodziny strony można mówić o występowaniu dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową. Zdaniem organu odwoławczego rodzina posiadane środki powinna przeznaczać na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Odnosząc się do treści odwołania wskazany organ podzielił stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji, że odwołująca się stanowi rodzinę wspólnie z mamą i dwojgiem synów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła M.L. W skardze tej wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji jak również podniosła argumenty sygnalizowane w ramach postępowania administracyjnego. Zdaniem wnoszącej skargę jej mama prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jej dochody nie powinny być uwzględniane przy ustalaniu kryterium dochodowego. Z uwagi na zły stan zdrowia wymaga wsparcia ze strony innej osoby i ona jej pomaga w zaspokajaniu codziennych potrzeb, jednakże nie oznacza to, że wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe i pozostają rodziną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Podkreśliła, że renta mamy przeznaczana jest prawie w całości na zaspokojenie jej potrzeb, które z uwagi na zły stan zdrowia są duże. W skardze skarżąca podniosła, że mamą opiekuje się przez osiem godzin, natomiast przez pozostały okres czasu opiekę taką sprawują inne osoby i za jej sprawowanie płaci z własnych środków. W dalszej części skargi skarżąca przedstawiła własną sytuację materialną i osobistą. Podała, że samotnie wychowuje dwóch synów i nie otrzymuje należnych jej alimentów od ojca dzieci, a stara się zapewnić im takie warunki, które pozwolą im normalnie funkcjonować w środowisku. W końcowe części skargi skarżąca podniosła, że przez długi okres czasu organy pomocy społecznej nie łączyły jej dochodu z dochodami jej mamy, jednakże po otrzymaniu pomocy z PEFRON sytuacja uległa zmianie i obecnie dochody te są łączone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczne uzasadnienia do tego, które zamieściło w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola rozstrzygnięć podjętych w ramach niniejszego postępowania nie wykazała, aby organy administracji dopuściły się naruszeń prawa materialnego jak i prawa procesowego w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie wniesionej skargi. Przedmiotowe postępowanie uruchomione zostało wnioskiem skarżącej z dnia 4 grudnia 2012 r., w ramach którego wystąpiła o przyznanie talonu żywnościowego do sklepu na syna F. L. W następstwie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za miesiąc grudzień 2012 r. Podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności. Po myśli art. 8 ust. 1 przywoływanej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, rodzinie której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z uwagi na fakt, że skarżąca wystąpiła o przyznanie pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kryterium dochodowe jest podwyższone do 150 % kryterium obowiązującego przy ubieganiu się o zasiłek celowy, a tym samym kryterium to wynosi w przypadku osoby w rodzinie 684 zł. Natomiast zgodnie z treścią art. 41 powoływanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Mając na uwadze istotę prowadzonego postępowania zwrócić uwagę należy na pojęcie rodziny w rozumieniu przedmiotowej ustawy, otóż zgodnie z art. 6 pkt 14 pojęcie to oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Przedstawiony powyżej stan normatywny nie wzbudza większych wątpliwości interpretacyjnych, przy czym większą uwagę zwrócić należy na pojęcie rodziny, ponieważ w rozpatrywanej sprawie odgrywa ono kluczową rolę w ocenie sytuacji prawnej skarżącej. W myśl przywołanego przepisu pod tym pojęciem rozumie się osoby wspólnie zamieszkujące i gospodarujące pozostające w faktycznym związku. Z takiego ujęcia wynika, że ustawodawca odwołuje się do stanu faktycznego a nie do więzów formalnych między poszczególnymi osobami. Pozostawanie w faktycznym związku odgrywające w tym pojęciu kluczową rolę wyznaczane jest dwoma przesłankami zewnętrznymi w postaci wspólnego zamieszkiwania oraz gospodarowania. Przez wspólne zamieszkiwanie rozumieć należy mieszkanie w tym samym lokalu mieszkalnym, w tym samym budynku, natomiast przez wspólne gospodarowanie rozumieć należy ponoszenie wspólnych wydatków na zaspokajanie potrzeb osób zamieszkujących w tym samym lokalu lub budynku. Nadto na wspólne gospodarowanie wpływ wywiera również możliwość samodzielnego zaspokajania potrzeb przez poszczególne osoby wspólnie zamieszkujące. Tak ujęte rozumienie przywołanych powyżej przepisów odnieść należy do stanu faktycznego występującego w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych i co również nie jest kwestionowane przez skarżącą zamieszkuje ona wspólnie z mamą w tym samym budynku jednorodzinnym w L. przy ul. [...]. Jak wynika to z decyzji organu pierwszej instancji z [...] r. M.L. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na sprawowanie osobistej opieki nad matką R.M., która z uwagi na zły stan zdrowia wymaga opieki ze strony innej osoby. Nadto w budynku tym przeprowadzono remont sprowadzający się do likwidacji występujących barier architektonicznych, ponieważ matka skarżącej porusza się na wózku inwalidzkim. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca wspólnie z dwoma synami stanowi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej z R.M., z kolei skarżąca utrzymuje, że matka prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i nie wchodzi w skład jej rodziny i na potwierdzenie tego podnosi, że dotychczas organy pomocy społecznej w ten sposób ujmowały jej rodzinę. Wynikająca z akt sprawy sytuacja pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem prezentowanym przez organy administracji. Zdaniem składu orzekającego skarżąca stanowi z matką rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Argumentacja prezentowana przez skarżącą w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego jak również w skardze do tutejszego Sądu nie może być uwzględniona. Z akt administracyjnych i oświadczeń skarżącej wynika, że jej matka z uwagi na zły stan zdrowia i niemożność samodzielnego poruszania się po zajmowanym lokalu korzysta ze świadczeń opiekuńczych skarżącej, która począwszy od listopada 2011 r. otrzymuje z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. W skardze skarżąca akcentuje, że usługi swoje świadczy przez 8 godzin, natomiast w innych godzinach opiekę taką zapewniają inne osoby zatrudniane przez mamę strony. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że z unormowań przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika przez ile godzin opieka ma być zapewniana osobie tego wymagającej. Uznać należy, że w tym zakresie wynikało to będzie z potrzeb danej osoby oraz faktycznych możliwości osoby sprawującej opiekę. Jednakże fakt korzystania z tego świadczenia oznacza, że dana osoba deklaruje sprawowanie takiej opieki i jednocześnie związane jest to z rezygnacją z pracy zawodowej. Zatem okoliczność ta pośrednio świadczy o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącą i jej synów z R.M. Zły stan zdrowia matki skarżącej i ograniczona jej samodzielność sprawia, że skarżąca zobligowana jest do świadczenia różnorodnych usług na rzecz swojej matki, począwszy od zabiegów higienicznych a skończywszy na zapewnieniu niezbędnych posiłków. Ograniczona możliwość samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej skutkuje tym, że zmuszona jest ona do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącą. W konsekwencji uznać należy, że R.M. stanowi rodzinę ze skarżącą. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca podnosi, że w okresie wcześniejszym organy pomocy społecznej przyjmowały, że ona z synami stanowi jedną rodzinę, a jej matka prowadzi odrębną rodzinę i nie jest dla niej zrozumiała przyjęta zmiana oceny tej sytuacji. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w okresach wcześniejszych skarżącej nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne. Przyznanie tego świadczenia stanowi znamię zewnętrzne zmiany sytuacji osobistej skarżącej oraz jej matki oraz przyczyniło się do uznania, że stanowią rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Przyjęcie powyższego ustalenia posiada istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Istotność ta wynika z tego, że w przypadku uznania, że skarżąca stanowi rodzinę jedynie z synami to wówczas dochód tak ujmowanej rodziny wynosiłby 1.200 zł, a tym samym rodzina spełniałaby kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Dołączenie do składu rodziny R.M. oznaczało będzie, że dochód ten wynosi około 3.600 zł i znacznie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o świadczenie pieniężne. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły i zinterpretowały sytuację osobistą i dochodową skarżącej i w tym zakresie nie dopuściły się naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi. Kolejną kwestią wymagającą ustosunkowania się, to zagadnienie związane z występowaniem szczególnej okoliczności uzasadniającej przyznanie skarżącej zasiłku celowego specjalnego. Jak było to powyżej sygnalizowane, przyznanie takiego świadczenia jest możliwe wówczas, gdy organ administracji w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego stwierdzi występowanie szczególnie uzasadnionego przypadku. W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organy obu instancji odniosły się do tej okoliczności i stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Podkreślić należy, że organ odwoławczy rozpatrywał kwestię szczególnego przypadku w kontekście sytuacji finansowej organu pomocy społecznej i jego występowanie winno zbiegać się z możliwościami takiego organu do udzielenia wskazanej formy świadczenia. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w przypadku ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego sytuacja takiej osoby lub rodziny jest najtrudniejsza, w tym znaczeniu, że dla przyznania tego typu świadczenia musi wystąpić szczególny przypadek oraz organ musi dysponować odpowiednimi środkami. Nadto decyzja w tym zakresie podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego, a zatem to do organu administracji przynależy wybór następstwa prawnego, natomiast zadaniem Sądu jest zweryfikowanie czy organ administracji podejmujący w sprawie rozstrzygnięcie wyjaśnił wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla podjętej decyzji. Tak wyznaczone ramy sądowej kontroli pozwalają uznać, że organy administracji prowadzące postępowanie dowodowe w sprawie wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności, co znajduje umocowanie także w tym, że skarżąca w swoich pismach procesowych nie wskazuje w tym zakresie uchybień ze strony organów. Przeprowadzona z urzędu przez Sąd kontrola także nie daje podstaw do stawiania organom administracji zarzutu odnoszącego się do niewyjaśnienia okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Nadto dostrzec należy, że organy podejmujące kwestionowane rozstrzygnięcia nie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Ostatnim zagadnieniem, które należy poruszyć w kontekście wniesionej skargi to sprawa dysproporcji miedzy deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową rodziny. Zestawienie kosztów przeprowadzonego remontu, nawet przy uwzględnieniu środków pochodzących z PEFRON pozwala uznać, że faktycznie dysproporcja ta występuje. Jak wynika z oświadczeń skarżącej remont kosztował 23.000 zł a ze środków PEFRON matka skarżącej otrzymała 10.000 zł, jednakże 13.000 zł pochodziło ze środków własnych. Przyjdzie uznać, że wskazana kwota w kontekście ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej pozwala uznać, że rodzina dysponuje środkami, przy wykorzystaniu których jest w stanie rozwiązywać trudne sytuacje. Nadto sygnalizowana kwota wyczerpuje przesłankę występowania dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją materialną. Przeprowadzone rozważania nie dają podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ skarżąca nie wykazała takich uchybień w działaniach organów administracji, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi, a przeprowadzona z urzędu kontrola nie dała podstaw do podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Na marginesie niniejszej sprawy dostrzec należy, iż organ pierwszej instancji w sposób zbędny nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie takie nie ma umocowania w przepisach prawa i w kontekście tej sprawy było zbędne. Równocześnie podkreślić należy, że uchybienie to na obecnym etapie postępowania nie wpływa na prawidłowość poddanej kontroli decyzji i nie mogło stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić. sw