IV SA/Gl 382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2017r. poz. 1851) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017r. poz.1465) odmówił P.K. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – syna S.K. na okres od 1 października 2017 do 30 września 2018. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że stosownie do brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. P.K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – S.K. na okres świadczeniowy 2017/2018. Na podstawie odpowiedzi z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych organ ustalił, że wnioskodawca nie jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego. W związku z tym wezwano go do złożenia wyjaśnień dotyczących jego miejsca zamieszkania. Mimo odbioru wezwania wnioskodawca nie stawił się w wyznaczonym terminie. W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawca uznał odmowę przyznania mu prawa do świadczenia wychowawczego za bezpodstawną. Wyjaśnił, że jest obywatelem polskim, zamieszkuję w Polsce w B. przy ul. [...] i jest tam zameldowany od 2015 r. Jest to jego jedyne miejsce zamieszkania. W tym też miejscu zamieszkuje i jest zameldowana jego żona, K.K. Podniósł nadto, że nie jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż pracuje poza Unią Europejską i posiada ubezpieczenie zdrowotne zapewnione przez pracodawcę. Nie pobiera, nie pobierał i nigdy nie wnioskował o jakiekolwiek świadczenia socjalne, wychowawcze itp. w żadnym kraju Unii Europejskiej ani żadnym innym państwie. Natomiast jego żona jest nauczycielem w [...] w S. i jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji i w odwołaniu strony Kolegium powołało się na treść art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Biorąc pod uwagę treść wskazanych regulacji stwierdziło, że posiadanie przez obywateli polskich faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest warunkiem koniecznym do uzyskania świadczenia. Warunek ten zniesiony jest jedynie w przypadkach, w których znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i członkowie rodziny zamieszkują, bądź podlegają ubezpieczeniom społecznym w dwóch różnych państwach członkowskich UE, EOG lub Szwajcarii. W sytuacji, gdy wnioskodawca pracuje w [...] u pracodawcy zagranicznego w oparciu o umowę o pracę i w związku z tym około połowy roku przebywa za granicą, a pozostałą część roku w kraju (rotacyjny system pracy) decyzja organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania stronie świadczenia wychowawczego na dziecko jest zasadna ze względu na niespełnienie wymogu zamieszkiwania strony - obywatela polskiego na terytorium RP, przez okres w jakim miał otrzymywać świadczenie wychowawcze (okres zasiłkowy 2017/2018). Kolegium zauważyło, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie definiuje pojęcia zamieszkania. Zasadne jest dla wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia odwołanie się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kc. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Ustalenie zamiaru stałego pobytu, a więc woli stałego zamieszkiwania, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (postanowienie NSA z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt I OW 265/05, LEX nr 198360). Ponadto samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej (postanowienie NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OW 96/14). Powołując się nadto na stanowisko piśmiennictwa prawniczego Kolegium wskazało, że określenie "miejsce zamieszkania" jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy - fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (zob. E. Michniewicz-Broda, w: Kodeks cywilny, Część ogólna, Komentarz, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Lex 2014, wersja elektr.). Dodatkowo Kolegium zauważyło, że ustawa uzależniając przyznanie świadczenia wychowawczego od zamieszkiwania wnioskodawców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. I ust. 3 ustawy) formułuje dodatkowo wymóg zamieszkiwania przez okres, w jakim wnioskodawcy mają otrzymywać świadczenie wychowawcze. Dochodzi więc do ustawowego doprecyzowania okresu podlegającego badaniu pod kątem zamieszkiwania, jako modyfikacji pojęcia zamieszkiwania w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Z art. 1 ust. 3 ustawy wynika, że wymóg zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim otrzymywane jest świadczenie wychowawcze dotyczy obywateli polskich, jak i cudzoziemców wymienionych w ust. 2 pkt 2. Nieprawidłowe jest więc przekonanie strony, że wymóg zamieszkiwania w okresie pobierania świadczenia jego nie dotyczy. Wymóg zamieszkiwania określony w ust. 3 dotyczy wszystkich osób, o których mowa w ust. 2, a więc zarówno cudzoziemców określonych w punkcie 2 tej jednostki redakcyjnej przepisu, jak i obywateli polskich, wymienionych w punkcie 1; tak bowiem wynika z literalnego brzmienia przepisu. Odnosząc się do definicji terminu "rodzina" stworzonej na potrzeby ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (art. 2 pkt 16 ustawy) organ odwoławczy wskazał, że uprawnionym do świadczenia wychowawczego jest wyłącznie ten rodzic dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad tym dzieckiem lub każdy z rodziców w sytuacji opieki naprzemiennej adekwatnie do liczby dni opieki. Skoro wnioskujący o świadczenia nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie świadczeniowym od 1 października 2017r. do 30 września .2018r. i nie sprawuje faktycznej opieki nad dziećmi, nie została spełniona przesłanka określona w art. 1 ust. 3 i w art. 2 pkt 16 ustawy. Okoliczność, że nie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki pozytywne przyznania świadczenia wychowawczego skutecznie uniemożliwiła jego przyznanie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.K., wnosząc uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; zarzucił organom naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.1 ust 2, 3 oraz art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie tj. odmowę przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna S., na okres od 1 października 2017 do 30 września 2018 r. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 77 K.p.a. przez ustalenie stanu faktycznego w sposób niekompletny i w konsekwencji naruszenie art.138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Dodatkowo wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów przewidzianych w skardze na okoliczność wynikającą z ich treści. Precyzując zarzut naruszenia przez organ art. 1 ust 2 i 3 oraz art.16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, skarżący stwierdził, że organ dokonał nieuprawnionej interpretacji tego przepisu wskazując go jako podstawę odmowy przyznania świadczenia. Podniósł, że od zawsze i niezmiennie ośrodek jego interesów życiowych znajduje się wyłącznie w Polsce. Miejsce zamieszkania on i żona wybrali tak by utrzymywać kontakty z najbliższą rodziną tj.: rodzicami zamieszkującymi w G. i O., oraz z naszymi przyjaciółmi. Żona skarżącego razem z dziećmi przebywa stale w B., podejmuje zatrudnienie jako nauczyciel, przy czym obecnie korzysta z urlopu wychowawczego. Jego starszy syn jest uczniem szkoły muzycznej w B. a młodszy syn uczęszcza w tym samym mieście do przedszkola. Skarżący wyjaśnił, że jego wyjazdy z miejsca zamieszkania są wynikiem wykonywania pracy zarobkowej na czas trwania kontraktów (do 7 tygodni jednorazowo), po których wraca do domu, gdzie spędza ok. 5-7 miesięcy w trakcie roku. Jego pracodawca realizuje kontrakty wyłącznie poza granicami Polski, wobec czego nie ma możliwości podjęcia pracy bliżej miejsca zamieszkania. Skarżący odniósł się do definicji miejsca zamieszkania osoby i wskazał, że B. nie traci dla niego przymiotu miejsca zamieszkania w skutek oddalenia się do pracy, ponieważ nie traci rzeczywistego związku z tym miejscem. W jego domu skoncentrowane są jego i rodziny plany życiowe. Płacimy podatki, w tym z tytułu wszystkich dochodów uzyskanych za granicą (zgodnie z przepisami podlega nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu przede wszystkim z uwagi na centrum interesów życiowych w Polsce). Wyjeżdżając na kontrakty do pracy poza terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie posiada zamiaru stałego pobytu tam lecz jest zmuszony, aby przebywać w czasie trwania kontraktu w miejscu pracy, ponieważ nie możliwe byłoby codzienne dojeżdżanie do pracy z miejsca w którym mieszka na co dzień. Skarżący podniósł, że odmowa wypłaty świadczenia z powodu rzekomego niezamieszkiwania przez niego na terenie kraju jest sprzeczna z ratio legis ustawy, gdyż jak wynika z projektu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci rozwiązanie zastosowane w art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ma na celu eliminację potencjalnych przypadków, w których ośrodek interesów życiowych danej osoby znajdowałby się w innym państwie, zaś osoba ta byłaby nadal nienależnie uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego w Polsce, a wprowadzone rozwiązanie pozwoli ograniczyć podobne przypadki do koniecznego minimum. Istotą wprowadzanych ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia. W konsekwencji świadczenie wychowawcze przysługiwać będzie matce, ojcu, opiekunowi prawnemu dziecka lub opiekunowi faktycznemu dziecka. Odnosząc się do przywołanego uzasadnienia projektu ustawy skarżący podkreślił, że jego rodzina ma centrum życiowe w Polsce i w tym kraju ponoszone są przez członków rodziny wydatki. Świadczenie wychowawcze jest przeznaczone dla dzieci na opłaty związane z ich kształceniem i rozwojem, dlatego niesprawiedliwe społecznie byłoby gdyby moje dzieci żyjące razem z rodziną i uczące się w Polsce nie mogłyby korzystać tak jak ich rówieśnicy z możliwości dodatkowego rozwoju, które daje ten zasiłek tylko i wyłącznie dlatego że ich ojciec nie przebywa przez okres 365 dni w roku fizycznie codziennie razem z nimi. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 16 ustawy skarżący wskazał, że jest rodziną w rozumieniu wskazanego przepisu. Razem z żoną pozostaje w związku małżeńskim, mieszka razem z dziećmi, prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe, posiada również wspólny rachunek bankowy oraz wspólne konto na platformie E- puap, z którego został złożony wniosek o świadczenie na rzecz wspólnych dzieci. Dodatkowo wyjaśnił, że nie pobiera żadnych świadczeń w państwach, w których wykonuje pracę, ponieważ nie są to miejsca w których mieszka lecz wyłącznie przebywa w czasie wykonywania obowiązków wynikających z kontraktu. Do skargi załączono szereg kserokopii dokumentów poświadczających wspomniane w skardze fakty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając tożsamą argumentację co przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast przyczyny uwzględnienia skargi określone zostały ściśle w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2018 r. poz. 1302.) - dalej zwanej jako "P.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonych granic, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazana ustawa reguluje zasady przyznawania świadczenia, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, a stanowi o tym wyraźnie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy słuszna jest odmowa prawa do świadczenia wychowawczego, w przypadku, gdy wnioskuje o nie jeden z rodziców obywatelstwa polskiego, wychowujący dwóch synów, pracujący czasowo poza granicami Rzeczypospolitej. Z ustaleń faktycznych przedstawionych w sprawie wywieźć bowiem można, że rodzic ten pracuje w [...] zatrudniony na kontrakcie i jak wynika z jego oświadczenia zawartego w skardze, przebywa poza Polską do 7 tygodni jednorazowo. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poddał interpretacji termin "zamieszkuje", użyty w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasadnie odwołując się do zawartej w treści art. 25 Kodeksu cywilnego definicji miejsca zamieszkania i wykładni tego pojęcia dokonanej w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym. Niewątpliwie, jak zauważa Kolegium, o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe. Jednak wbrew słusznemu wywodowi prawnemu organ dokonał przyporządkowania stanu faktycznego pod interpretowaną regulację prawną z pominięciem zasadniczo wszystkich istotnych jej elementów. Z faktu wykonywania pracy w rotacyjnym systemie poza granicami kraju wywiódł brak zamiaru skarżącego zamieszkiwania w Polsce na stałe. Mimo stwierdzenia, że o miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania, dokonał oceny sytuacji skarżącego pobieżnie, bez wnikania w istotne dla sprawy zagadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy za co najmniej przedwczesne. Pozbawienie świadczenia wychowawczego wymaga od organu starannego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonania prawidłowej jego subsumcji pod stosowane przepisy prawa. Dobro rodziny, a niezaprzeczalnie dobro małoletnich dzieci, stanowi dobro konstytucyjnie chronione. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne byłoby bezpodstawne pozbawienie rodziny wsparcia finansowego ze strony państwa, zagwarantowanego ustawowo. W ponownym postępowaniu konieczne będzie dokonanie oceny długości każdorazowego okresu pobytu skarżącego w [...]. Organ ustali, czy można pobytowi temu przypisać zamierzoną cechę stałości. Przesłucha na tą okoliczność skarżącego, a w przypadku wątpliwości skorzysta z możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ramach tego dowodu dokona ustaleń co do miejsca, w którym znajduje się centrum życiowe skarżącego. Nadto ustali w jaki sposób wykonywana jest przez rodziców piecza nad synami, czy i w jakim stopniu partycypuje w tych czynnościach skarżący. Dokona oceny zebranych dowodów biorąc pod uwagę cel wprowadzenia regulacji zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy, a to uniemożliwienie transferu poza Polskę środków budżetowych przeznaczonych na zabezpieczenie społeczne. Wobec dostrzeżonych, istotnych uchybień proceduralnych skarga okazała się zasadna i należało orzec jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 P.p.s.a.