IV SA/Gl 388/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi H.D., R.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej umorzenia odsetek od zaległości czynszowych oddala skargę Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Prezydenta Miasta K. R. i H. D. wnieśli o umorzenie odsetek od zaległości czynszowych z tytułu używania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. Pismem Nr [...] z dnia [...]r. Wiceprezydent Miasta K. poinformował R. i H. D., że sprawa dotycząca umorzenia odsetek od zaległości czynszowych nie może obecnie zostać załatwiona pozytywnie, albowiem nie został zakończony proces sądowy przeciwko w/wym. o [...]. Jednocześnie poinformowano strony, że do rozważenia przedmiotowego wniosku będzie można powrócić z chwilą uzyskania prawomocnego wyroku sądowego w tej kwestii. Od powyższego pisma wymienieni R. i H. D. złożyli odwołanie, powołując się na wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. stwierdzający, w których przypadkach pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną. Skarżący zarzucają, iż decyzję oparto na wadliwej podstawie prawnej i naruszono ustawę o ochronie praw lokatorów obowiązującą od lutego 2005 r. Naruszono także art. 34 ustawy o finansach publicznych, gdyż w ich przypadku zachodzi szczególny przypadek zobowiązujący do umorzenia odsetek. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji, a z art. 104 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. O tym czy dana sprawa podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej decydują jednak przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a.. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Umorzenie odsetek od zaległości czynszowych nie jest bowiem sprawą administracyjną rozpatrywaną w trybie przepisów k.p.a.. Jest to sprawa o charakterze cywilnoprawnym i żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje do jej załatwienia formy decyzji administracyjnej. Tym samym nie można uznać, iż zaskarżone pismo Wiceprezydenta Miasta K. jest decyzją administracyjną. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący R. i H. D. wskazywali na naruszenie prawa, gdyż ich zdaniem na okoliczność "odmowy umorzenia odsetek zaległości czynszowych musi być wydana decyzja, zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 21 lutego 1994 r. sygn. akt I SAB 54/93 (OSP 1995/11/222). Skarżący podkreślili, że umorzenie odsetek to rozstrzygnięcie w sposób władczy w sprawie indywidualnej. Wskazali, że wnoszą o umorzenie odsetek w całości, gdyż jest to konieczne do przystąpienia planu oddłużeniowego mieszkania. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący podnosili, że w myśl art. 118 k.c. należności czynszowe przedawniają się po upływie 3 lat. Zarzucili Prezydentowi K., ze nie uwzględnia ich interesów i nie udziela im pomocy zgodnej z prawem. W kolejnych pismach procesowych z dat [...]r. i [...]r. skarżący domagali się umorzenia w całości zaległości czynszowych , jak i odsetek od tych zaległości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonego aktu co do jego zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uregulowanie zawarte w art. 104 k.p.a., wedle którego organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, odnosi się do tych wszystkich sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego (lub innych) załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie. Rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ administracji publicznej realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjno-prawnych, gdy stosunki te tego wymagają. Należy zatem wyjaśnić stronie skarżącej, że ujęcie decyzji administracyjnej jako czynności prawnej z zakresu prawa administracyjnego zezwala na wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego wszelkich czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organ administracji publicznej (...), a nadto wszelkich pozostałych czynności dwustronnych, także z zakresu prawa administracyjnego, jak na przykład umowy i porozumienia o charakterze publicznoprawnym. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność prawna (oświadczenie woli) właściwego organu administracji publicznej.(...) Problem nie polega na identyfikacji organu państwa jako organu administracji publicznej, lecz raczej na odróżnieniu i oddzieleniu tych oświadczeń woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli organu administracji publicznej, składanych w sferze prawa administracyjnego. Zagadnienie to jest szczególnie doniosłe w tej sytuacji, gdy ten sam organ administracji publicznej jest umocowany do składania oświadczeń woli w imieniu i na rachunek podmiotu stosunków cywilnoprawnych oraz do podejmowania oświadczeń woli w imieniu i na rachunek tego samego podmiotu, jako podmiotu prawa publicznego.(...) Nie ulega bowiem wątpliwości, że z zasady tam, gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna ( komentarz do art. 104 k.p.a. Kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze, 2005, wyd. II). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy przyjdzie wskazać, że trafnie Kolegium zważyło, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji, a o tym czy dana sprawa podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej decydują przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Umorzenie zaś odsetek od zaległości czynszowych nie jest sprawą administracyjną rozpatrywaną w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to sprawa o charakterze cywilnoprawnym i żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje do jej załatwienia formy decyzji administracyjnej. Tym samym nie sposób uznać (bez względu na jego formę), iż zaskarżone pismo Wiceprezydenta Miasta K. jest decyzją administracyjną. Przeto prawidłowo zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Nadto Sąd w całości podziela przytoczoną przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę argumentację prezentującą ugruntowane w obecnym stanie prawnym stanowisko, zgodnie z którym "Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" (J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, Warszawa 2004, str. 455). Co do podnoszonego w skardze zarzutu, iż na okoliczność "odmowy umorzenia odsetek zaległości czynszowych musi być wydana decyzja, zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 21 lutego 1994 r. sygn. akt I SAB 54/93" wskazać należy, iż wspomniane orzeczenie wbrew ich stanowisku nie zawiera zapisu, że "na okoliczność odmowy umorzenia odsetek zaległości czynszowych" musi być wydana decyzja administracyjna. Zatem należy wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , pomimo subiektywnych odczuć strony skarżącej, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).