IV SA/Gl 388/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. W., J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce pieczy zastępczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w części w której ustalono okres odpłatności od 18 października 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. za pobyt dziecka S. W. w Placówce Pieczy Zastępczej "[...]"; 2. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie o jakim mowa w pkt 1 wyroku; 3. w pozostałej części oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Kierownika Działu Pieczy Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. , na podstawie art. 104, art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) i art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 1a, ust. 2, ust. 7a i art. 194 ust. 1, ust. 1a, ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców, postanowiono zmienić decyzję z dnia [...]r. nr [...]w części dotyczącej czasookresu i ustalić J. i J. W. odpłatność za pobyt dziecka – S. W. w Placówce A w okresie: od 18 października 2013 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 1.861,52 zł; od 1 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r. w wysokości 4.121,95 zł miesięcznie; od 1 kwietnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w wysokości 4.070,39 zł miesięcznie i od 1 stycznia 2015 r. do 9 stycznia 2015 r. w wysokości 1.181,73 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 154 § 1 k.p.a. Następnie wskazał, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] nałożono na J.i J. W. 100% odpłatność za pobyt S.W. w placówce pieczy zastępczej w okresie od 18 października 2013 r. do 31 sierpnia 2015 r. Jednakże z uwagi na fakt, iż S.W. została skreślona z listy wychowanków w dniu 9 stycznia 2015 r., organ doszedł do przekonania, że należało zmienić wyżej wymienioną decyzję w części dotyczącej czasookresu. Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. J. i J.W., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego P. M., wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...] r. nr [...], zarzucając przedwczesność jej wydania ze względu na złożenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...]r. nr [...] oraz kwestionując błąd w ustaleniach faktycznych, który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy to jest przyjęcie, iż w związku z niespełnieniem przesłanki dochodowej określonej w uchwale Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] nie istnieją podstawy do przyznania ulgi w odpłatności, co stanowi naruszenie postanowień powyższej uchwały, art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej a także art. 75 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Jednocześnie pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na decyzję z dnia [...]r. Następnie wskazał, że w poprzedniej decyzji z dnia [...] r. opłata została ustalona do czasu osiągnięcia pełnoletności przez S. W., natomiast w decyzji z dnia [...]r. okres odpłatności został ustalony również po osiągnięciu przez nią pełnoletności, jednakże bez podania podstawy w tym zakresie. Poza tym pełnomocnik nie zgodził się ani z ustaleniem dokonanym przez organ, że dochody J. i J. W. przekraczają kryterium dochodowe na osobę w rodzinie tj. 647% i wobec tego ulga nie przysługuje w żadnym zakresie ani z ustaleniem odpłatności również po osiągnięciu przez S.W. pełnoletności. Dodał również, iż uchwała z dnia [...]r. jest nieprecyzyjna, gdyż nie wiadomo o jakie odpowiednie kryterium dochodowe chodzi, w szczególności zdaniem pełnomocnika organ nie wskazał, jakie konkretnie kryterium przyjął ustalając 647% przekroczenia na osobę w rodzinie zwłaszcza, że sama ustawa o pomocy społecznej przewiduje kilka kryteriów. Ponadto w ocenie pełnomocnika strony organ wyliczając przekroczenie kryterium dochodowego powinien przyjąć do obliczeń trzy osoby tj. rodziców i dziecko (S.W.), skoro odpłatność ma być uiszczana z dochodów rodziców. Niezrozumiałe jest także dla radcy prawnego P. M. przyjęcie przez organ jako podstawy wyliczenia kryterium dochodowego dochodu za miesiąc czerwiec 2014 r. w kwocie 5.899,64 zł w sytuacji gdy średni dochód za miesiące od marca do maja 2014 r. wyniósł u odwołujących się 4.585,00 zł, czyli był znacząco niższy niż w czerwcu 2014 r. Następnie pełnomocnik strony stwierdził, że J. i J. W. kwalifikują się do ponoszenia co najwyżej 15% wysokości odpłatności wskazanej w tabeli § 2 ust. 3 uchwały z dnia [...]r. Podsumowując oświadczył, iż jeżeli jego mocodawcy będą dokonywać płatności w 100% to nie będą mieli za co żyć, gdyż odpłatność wraz z miesięcznymi wydatkami przekracza ich miesięczne stałe dochody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zacytowało treść art. 37, art. 193 ust. 1 i ust. 7b oraz art. 194 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem zmiany ostatecznej decyzji było skreślenie S. W., urodzonej dnia [...]r., z listy wychowanków Placówki A w T. w dniu 9 stycznia 2015 r. i rozpoczęcie przez nią procesu usamodzielnienia. W związku z powyższym zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji był zobowiązany zmienić decyzję z dnia [...]r., na mocy której ustalono J.i J. W.odpłatność za pobyt ich córki w placówce i zarazem ustalić tę opłatę do czasu faktycznego pobytu w niej S.W. Tym samym okres odpłatności został skrócony w stosunku do określonego w decyzji z dnia [...]r., gdyż był on ustalony do dnia 31 sierpnia 2015 r., a obecnie obowiązuje do 9 stycznia 2015 r. Kolegium wskazało również, że S. W., zgodnie z art. 37 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, mogła przebywać i przebywała w placówce pieczy zastępczej po osiągnięciu pełnoletności, aż do dnia 9 stycznia 2015 r., kiedy to ją opuściła. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił odpłatność rodzicom za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej od dnia skutecznego zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia tej opłaty do dnia faktycznego pobytu w pieczy zastępczej. Ponadto organ odwoławczy poinformował, iż okresy płatności zostały powtórzone z powodu nie uiszczenia jakiejkolwiek opłaty z tego tytułu przez J. i J. W. do dnia wydania decyzji z dnia [...]r. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż organ pierwszej instancji miał prawo do zmiany decyzji z dnia [...]r. pomimo złożenia skargi do sądu administracyjnego, gdyż sąd ten nie wydał postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania. Tym samym wyżej wymieniona decyzja funkcjonuje nadal w obiegu prawnym i dlatego mogła zostać zmieniona. Kolegium wskazało, że co do wysokości opłat ustalonych decyzją z dnia [...]r. stanowisko zajmie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, albowiem okoliczność ta jest przedmiotem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. i J. W., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego P.M., zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...], zarzucając jej naruszenie art. 194 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] r. Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie niniejszej skargi łącznie ze sprawą zarejestrowaną pod sygn. akt IV SA/Gl 1178/14. Ponownie wyraził opinię, że wobec skargi do sądu administracyjnego na poprzednią decyzję, decyzja organu była przedwczesna. Następnie stwierdził, iż skoro S. W. została skreślona w dniu 9 stycznia 2015 r. to za ten dzień również nie powinna przysługiwać odpłatność. Ponadto powołując się na przyczyny wskazywane już w odwołaniu od decyzji z dnia [...]r. i skardze zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Gl 1178/14 podkreślił, że jego mocodawcy nie uznają za zasadnie obciążenie ich odpłatnością za okres od 18 października 2013 r. do 9 stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że S.W. jeszcze część dnia 9 stycznia 2015 r. spędziła w placówce, dlatego opłatę prawidłowo ustalono do tego dnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. Jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesionych. W pierwszej kolejność odnieść się należy do tej części osnowy decyzji z dnia [...]r.. nr [...], w której organ ustalił J. i J.W. obowiązek odpłatność za pobyt dziecka – S. W. w Placówce A w okresie: od 18 października 2013 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 1.861,52 zł; od 1 listopada 2013 r. do 31 marca 2014 r. w wysokości 4.121,95 zł miesięcznie; od 1 kwietnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w wysokości 4.070,39 zł miesięcznie . Jak wynika z akt administracyjnych, w sposób tożsamy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, w tożsamym stanie faktycznym sprawy, obowiązek ten ustalony został w decyzji z dnia [...]r. nr [...], która w chwili wydawania decyzji z dnia [...]r. nr [...] była bezspornie decyzją ostateczną. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnia się, iż - okresy płatności ustalone w decyzji z dnia [...]r. nr [...], z tytułu pobytu S. W. w placówce pieczy zastępczej zostały powtórzone w kolejnej decyzji organu z powodu nie uiszczenia jakiejkolwiek opłaty z tego tytułu przez J. i J. W. do dnia wydania decyzji z dnia [...]r. W wyjaśnieniu tym Kolegium przyznało zatem, że sprawa płatności z tytułu pobytu w pieczy zastępczej za ten sam okres i za tożsamą osobę pozostającą w pieczy zastępczej, wobec tych samych podmiotów zobowiązanych, została wcześniej rozstrzygnięta. Tym samym przyznało, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami. Bez względu na cel wydania powtórnej decyzji rozstrzygającej tożsamą sprawę, działanie takie stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności kolejnego rozstrzygnięcia organu, stanowiącego res iudicata. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. a zatem pozostawiając w obrocie prawnym akt rażąco naruszający prawo. W pozostałej części osnowy decyzji z dnia [...]r. orzeczono o zmianie wysokości i czasokresu płatności z tytułu pobytu S. W. w pieczy zastępczej przypadającego od dnia od 1 stycznia 2015 r. Organ w miejsce dotychczasowo ustalonego w decyzji z dnia [...]r. okresu płatności od dnia 1 stycznia 2015r. do sierpnia 2015r. w wysokości po 4 121,95 zł miesięcznie orzekł o obowiązku płatności od dnia 1 stycznia 2015r. do dnia 9 stycznia 2015 r. w wysokości 1.181,73 zł. Jak wynikało z motywów decyzji, powyższa zmiana rozstrzygnięcia wynikała z tytułu zmiany stanu faktycznego przyjętego w decyzji z dnia [...]r. Przebywająca w placówce A S.W. opuściła placówkę i poddana została procesowi usamodzielnienia się. Nastąpić to miało, zgodnie z niepodważonymi przez skarżących twierdzeniami organu, w dniu 9 stycznia 2015r. Stanowisko organu uzasadnione było w pełni z punktu widzenia zarówno przedstawionego stanu faktycznego sprawy jak i rozwiązania prawnego przyjętego w art. 37 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013r. poz. 135 ze zm.). Bez względu na uzyskanie pełnoletności, wychowanek pozostający w pieczy zastępczej może bowiem przebywać w niej nadal, za zgodą właściwej placówki, jeśli kontynuuje naukę. Jak stanowi art. 82 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 w/w ustawy, obowiązek rodziców uiszczania opłaty za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej obejmuje również okres po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, na zasadach określonych w art. 37 ust. 2. Zmiana stanu faktycznego, w postaci przerwania nauki przez pełnoletniego wychowanka i opuszczenia placówki, niweczy uprawnienie tej osoby, jak również określony w art. 193 ust. 1 w/w ustawy obowiązek jej rodziców. W takiej sytuacji organ właściwy wyposażony został w kompetencję do zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności, jej czasokresu i wysokości. Zgodnie z brzmieniem art. 194 ust. 1a w/w ustawy jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (...), starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty. Wskazany przepis stanowił zatem właściwą podstawę prawną do wydania decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...]r. w stanie faktycznym wynikającym z przedstawionych Sądowi akt sprawy. Natomiast całkowicie błędnie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołany został art. 154 K.p.a., a więc przepis dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w jednym trybów nadzwyczajnych. Stosownie do art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu tym organ nie dokonuje ponownej merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia ale rozważa, czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zakwalifikowanie omawianego postępowania do trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie jego zakresu, a przesłanki stosowania powinny być interpretowane w sposób ścisły. Decyzja wydana na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, nie zaś kwestii nowych. W trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a., przy spełnieniu określonych nim warunków i przesłanek, uchylenie albo zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji (i z udziałem tych samych stron), stanowiącej przedmiot omawianego postępowania weryfikacyjnego. Nota bene "nabycie praw" użyte w art. 154 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Decyzja z dnia [...]r. była decyzją nakładającą na strony obowiązek w postaci ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu ich dziecka w pieczy zastępczej. Powodowała więc nabycie przez nie praw zgodnie z interpretacją tego terminu dokonaną w judykaturze. Nie dopuszczalna była zatem zmiana tego rozstrzygnięcia w trybie art. 154 K.p.a., bez zgody stron. Dostrzeżone, istotne uchybienie, mające przy tym cechy rażącego naruszenia prawa naprawione zostało natomiast w decyzji organu odwoławczego, który w treści uzasadnienia przywołał właściwą podstawę prawną zezwalającą organowi na zmianę decyzji ostatecznej ze względu na zmianę stanu faktycznego, bez konieczności sięgania po zgodę stron postępowania. Co prawda zbędnie, obok art. 194 ust. 1a ustawy o pieczy zstępczej powołano się na art. 154 K.p.a., jednak takie uchybienie traktować należy jako bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a w części, w jakiej Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, oraz art. 151 P.p.s.a w zakresie, w którym skarga, jako bezzasadna, została oddalona.