IV SA/Gl 392/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D. L. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji uchyla zaskarżone orzeczenie i określa, że nie może być ono wykonane. Sygn. akt IV SA/Gl 392/06 | | UZASADNIENIE Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., Komendant Powiatowy Policji w W. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] D. L., zarzucając w nim, iż naruszył on dyscyplinę służbową, określoną w art. 132 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) przez to, iż: w miesiącu maju 2005 r. w trakcie realizacji czynności służbowych, po odnalezieniu zatrzymanego przez policjantów Komisariatu Policji w R. w dniu [...]r. druku prawa jazdy własności M. M., kat. "B" nr [...], przekroczył swoje uprawnienia i oddał wskazane prawo jazdy jego właścicielowi wbrew przepisom ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie w lipcu 2005 r. wprowadził przełożonego w błąd, informując Komendanta Komisariatu Policji w R. [...]. A. J., że nic nie wie w sprawie zagubienia materiałów [...]. Orzeczeniem Nr [...] z dnia [...]r. wydanym na podstawie art. 135 j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji Komendant Powiatowy Policji w W. uznał [...] D. L. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzył mu karę dyscyplinarną –"wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, iż D. L. przyznał się do zarzucanych mu czynów przekroczenia swoich uprawnień w związku z oddaniem prawa jazdy M. M. wbrew przepisom ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wprowadzenia w błąd przełożonego w miesiącu lipcu 2005 r., jak również nie wskazał żadnych przesłanek usprawiedliwiających swoje zachowanie. Zdaniem organu orzekającego, w tej sytuacji wymierzona kara dyscyplinarna wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe ([...] Komisariatu Policji w R.) jest w pełni uzasadniona i współmierna do popełnionych czynów, stopnia zawinienia i uwzględnia stopień szkodliwości przewinienia dla służby oraz odniesie zamierzony cel wychowawczy i zapobiegawczy. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2005 r. D. L. wniósł o uchylenie części powyższego orzeczenia w zakresie wysokości wymierzonej mu kary. Wskazał, iż w jego ocenie, kara ta jest zbyt surowa i krzywdząca w stosunku do dotychczasowego przebiegu jego służby, zasług i wyników pracy, jakie wniósł do kryteriów cennych całej Komendy Powiatowej Policji w W.. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...][...] Komendant Wojewódzki Policji powołał komisję do zbadania orzeczenia z dnia [...]r., która w sprawozdaniu stwierdziła, iż organ orzekający pierwszej instancji prawidłowo określił kwalifikację czynów obwinionego stanowiących naruszenie dyscypliny służbowej, ale w kwestii wymierzonej kary dyscyplinarnej jej członkowie prezentowali odmienne stanowiska (k-[...] i [...] akt administracyjnych). Zdaniem członka tej komisji, przedstawiciela ZW NSZZ Policjantów, w ocenie współmierności kary do popełnionych przewinień dyscyplinarnych nie wzięto pod uwagę okoliczności łagodzących mogących mieć wpływ na jej złagodzenie, a w szczególności brak zaistnienia negatywnego skutku dla służby czy innej osoby w czynie obwinionego oraz jego wieloletnie doświadczenie i wiedzę policyjną, a także niekwestionowane zasługi w prowadzeniu i wykrywalności przestępstw ciężkiego gatunku oraz dotychczasową niekaralność. W związku z tym nie ma podstaw do wymierzenia tak surowej kary i zaproponował, karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Zaskarżonym orzeczeniem nr [...], wydanym w dniu [...]r. L. dz. [...],[...]Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz zaakceptował w całości jego ustalenia faktyczne, jak i dokonaną w nim ocenę prawną. Zaakcentował, że odwołujący na własną rękę - po uzyskaniu informacji od osoby podejrzanej o popełnienie przestępstwa kierowania rowerem w stanie nietrzeźwości, iż w jej sprawie od momentu zatrzymania praw jazdy nic się nie dzieje - podjął w tej sprawie czynności (telefoniczny kontakt, wizyty w miejscu zamieszkania osoby podejrzanej, wprowadzenie jej w błąd co do ustaleń w prokuraturze, uzyskanie zaświadczenia o jej zarobkach, a także sugerowanie kosztów) oraz oddał jej, zatrzymany zgodnie z prawem, dokument prawa jazdy. Opisane czynności świadczą o świadomym i celowym dążeniu odwołującego do uniknięcia przez osobę podejrzaną odpowiedzialności karnej. Dodatkowo, zatajając fakt oddania blankietu prawa jazdy i wprowadzając w błąd przełożonego Komendanta Komisariatu, co do tego faktu, odwołujący w sposób istotny zakłócił realizację zadań Policji w zakresie podjęcia czynności zmierzających do ukarania sprawcy przestępstwa, jak również nie przyczynił się do zmniejszenia skutków swego postępowania, co ma negatywny oddźwięk nie tylko wśród innych funkcjonariuszy, ale także społeczny, który przynosi szkodę służbie i Policji, jako organowi powołanemu do przestrzegania i egzekwowania prawa. Nadto stwierdził, że komisja powołana do analizy zgromadzonego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego i zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jednoznacznie wskazała na naruszenie dyscypliny służbowej przez D. L., a wymierzona kara jest współmierna do popełnionych czynów i stopnia zawinienia, uwzględnia przy tym niekaralność odwołującego, jego wcześniejszą, dobrą opinię oraz wypełnia zasady wymiaru kary, jak również odniesie zamierzony skutek wychowawczy i zapobiegawczy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. L. domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, któremu zarzucił naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii, a w szczególności wadliwe określenie czynu będącego przewinieniem dyscyplinarnym, bowiem w przedmiotowej sprawie nie było wszczęte żadne postępowanie przygotowawcze ani też takie się nie toczyło. Nadto, naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy przemawiających na korzyść skarżącego i wymierzenie niewspółmiernie wysokiej kary mimo, że poinformował on osobę podejrzaną – M. M., że sprawa nie trafi do sądu i pouczył ją, na podstawie art. 335 K.p.k., o możliwości dobrowolnego poddania się karze. W odpowiedzi na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy zaznaczyć, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało na podstawie przepisu 135 n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 2003 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) i jest decyzją o charakterze uznaniowym. Natomiast sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się w istocie do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w danej sprawie. W myśl przepisu art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, a naruszeniem dyscypliny służbowej jest czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. W katalogu naruszeń dyscypliny służbowej wymienionym w art. 132 ust. 3 ustawy o Policji, ustawodawca wymienił między innymi - niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa (pkt 3) oraz wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego policjanta, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, policjantowi lub innej osobie (pkt 4), które to czyny zarzucono skarżącemu. Dodatkowo art. 132 a ustawy o Policji określa, kiedy naruszenie dyscypliny będące przewinieniem dyscyplinarnym jest zawinione. Kwalifikując czyny zarzucane skarżącemu, w świetle powołanych przepisów, organ orzekający winien w szczególności wyjaśnić i rozważyć przesłanki zawinienia, jako że warunkują one nie tylko kwestię odpowiedzialności. Nie wystarczy bowiem, że wystąpi naruszenie dyscypliny określone w art. 132 ustawy o Policji, lecz musi być ono również zawinione. Dodatkowo z uwagi na brzmienie art. 134 h ustawy o Policji ocena stopnia zawinienia rzutuje na wysokość wymierzonej kary. Tymczasem podkreślić należy, iż kwestionowane rozstrzygniecie rozważań w tym zakresie nie zawiera. Nie można bowiem uznać za wystarczające ograniczenie się do zacytowania treści przepisu, jak uczynił to organ w motywach orzeczenia, bez precyzyjnego i jednoznacznego wskazania, które fakty i okoliczności przesądzają o winie i jej rozmiarze ( art. 107 § 3 K.p.a.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że art. 134 ustawy o Policji zawiera katalog kar dyscyplinarnych przewidzianych w postępowaniu dyscyplinarnymi i przepis ten wymienia je w pewnym porządku, stopniując od najbardziej łagodnej do najostrzejszej, przy czym ustawa nie określa, jakie kary należy stosować w poszczególnych przypadkach, pozostawiając rodzaj kary uznaniu organu orzekającego. Podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności postępowania administracyjnego, jakim jest również postępowanie dyscyplinarne. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 K.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 1651/96, LEX nr 44815). Poza wymienioną ogólną zasadą rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego, ramy tegoż uznania w przedmiotowej sprawie wyznacza również przepis art. 134 h ustawy o Policji. Cytowany przepis stanowi, iż wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Zasadą winna być zatem współmierność kary, ustawa nakazuje bowiem organowi wzięcie pod uwagę wszystkich wymienionych w przepisie okoliczności. Oznacza to, iż nałożenie takiej a nie innej kary dyscyplinarnej powinno zostać dokładnie uzasadnione w decyzji, w myśl przepisu art. 134 h ustawy o Policji i stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy nie uwzględnił uwag jednego z członków komisji i w sposób bardzo ogólny odniósł się do ustaleń i wniosków zawartych w tym zakresie w sprawozdaniu. Z takim stwierdzeniem można by się zgodzić, z tym zastrzeżeniem, że stanowisko organu odmienne od ustaleń jednego z członków komisji, winno zostać szczególnie wnikliwie umotywowane, aby uniknąć zarzutu dowolności rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż uzasadnienie dotyczące rodzaju kary wymierzonej skarżącemu cechuje się taką dowolnością. Analiza kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazuje, ze przy wymiarze kary skoncentrowano się głównie na przebiegu zdarzenia, nie biorąc pod uwagę żadnych okoliczności łagodzących. Organ odwoławczy położył nacisk na przyznanie się skarżącego do naruszenia dyscypliny służbowej, który skorzystał z prawa odmowy składania wyjaśnień. Zauważyć również należy, że dokumenty zgromadzone w aktach przedmiotowej sprawy wskazują na zasadność zarzutów skargi, dotyczących nie wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii, w szczególności nieprecyzyjnego określenia czynu będącego przewinieniem dyscyplinarnym i nie ustosunkowania się do okoliczności łagodzących wskazywanych przez skarżącego. W tej sytuacji organ odwoławczy, o ile uznał wyjaśnienia skarżącego, w tym zakresie za niewiarygodne i nie znajdujące uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy winien dać temu wyraz w motywach swojego rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że art. 135 g ustawy o Policji kładzie duży nacisk na działanie na korzyść obwinionego, a tym samym nie można pominąć w rozważaniach okoliczności, które mogłyby przemawiać na korzyść skarżącego, a eksponować tylko te obciążające. W szczególności dotyczy to braku powierzenia skarżącemu do prowadzenia sprawy M. M. oraz okoliczności "zagubienia" jego prawa jazdy i nie wyjaśnienia roli w tym zdarzeniu innych funkcjonariuszy, co wskazuje na brak nadzoru przez osoby do tego upoważnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż za popełnienie kilku przewinień dyscyplinarnych można wymierzyć jedną karę dyscyplinarną, odpowiednio surowszą, ale należy wskazać w sposób jasny i konkretny, na czym polega każde z tych przewinień oraz jakie rodzi ono skutki. W tym zakresie najistotniejszą sprawą jest zatem rozgraniczenie i kompletne uzasadnienie zarzucanych skarżącemu przewinień dyscyplinarnych oraz wykazanie zawinienia skarżącego w każdym z zarzucanych przewinień w oparciu o treść art. art. 132 a ustawy o Policji. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ winien wyjaśnić stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszelkie okoliczności niezbędne do jej rozstrzygnięcia, zarówno co do winy jak i kary, w myśl wymogów cytowanych wyżej przepisów ustawy o Policji z ewentualnym uwzględnieniem przepisu art. 135 l ustawy o Policji i wydać orzeczenie zgodnie z tymi przepisami, mając na uwadze podniesione wyżej wskazania. Wydane rozstrzygniecie winno odpowiadać treści art. 135 j ust. 2 ustawy o Policji i zawierać motywy stosownie do wymogów przepisu art. 107 § 3 K.p.a. zarówno co do uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. W tym miejscu, należy zaznaczyć, że każda decyzja administracyjna, w tym również decyzja oparta na swobodnym uznaniu, musi odpowiadać warunkom określonym w § 1 i 3 art. 107 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego i dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Reasumując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem także przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 132 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz art. 134 g ust. 2 ustawy o Policji, zastosowanych przy jej wydaniu. Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych i rozstrzygania kwestii merytorycznych. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędnym będzie uzupełnienie jej materiału dowodowego o dalsze środki dowodowe, które pozwolą na kompleksowe wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności, które powinny zostać jednoznacznie ustalone i poddane wszechstronnej analizie, co pozwoli na dokonanie ich merytorycznej oceny z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego i ułatwią podjęcie trafnego, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach procesowych, orzeczenia. W tym stanie rzeczy skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy p.p.s.a. i ustawy o Policji oraz powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.