IV SA/Gl 394/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Wojewoda [...], działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w odniesieniu do odmowy przyznania B.R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że powyższą decyzją Starosta Powiatowy w R. orzekł o uznaniu B. R. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że w dniu rejestracji B.R. spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast udokumentowana suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację była krótsza niż 365 dni, co stanowiło podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Dalej organ odwoławczy podał, że B.R. wniósł odwołanie, wyrażając niezadowolenie wobec doręczonej decyzji, w części odnoszącej się do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odwołujący zarzucił niewyjaśnienie faktów, z których wywiedziony powinien zostać stan prawny, zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji, a także szczegółowego uzasadnienia poprzez uwzględnienie okoliczności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, opłacaniem z jej tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, podaniem terminów i okresów do ww. zdarzeń tj. od kiedy do kiedy obowiązywać go miały stosowne zachowania oraz wskazaniem "czy w kolejnych uzyskanych statusach osoby bezrobotnej również otrzyma odmowę przyznania prawa do zasiłku". Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w odniesieniu do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych Wojewoda [...], na podstawie akt administracyjnych ustalił, że odwołujący w dniu 29 grudnia 2011 r. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w R., celem dokonania rejestracji. Ubiegając się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych wraz z kartą rejestracyjną bezrobotnego przedłożył decyzję Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (Nr [...] z [...]r.) o wykreśleniu z dniem 30 kwietnia 2010r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu posiadanego pod Nr [...] oraz zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (Nr [...] z [...]r.), potwierdzające okres ubezpieczenia, w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zwanej dalej ustawą) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1) oraz jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: - był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni; - wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; - świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23.04.1964r.- Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2; - opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę ; - wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę; - wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; - opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie nie wymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia; - był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant; - był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Ponadto do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w myśl art. 71 ust. 2 zalicza się również okresy: 1. zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18.02.1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.); 2. urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3. pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 4. niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Wobec przywołanych uregulowań prawnych organ stwierdził, że tylko bezrobotny legitymujący się którymś z okresów wymienionych w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy jest uprawniony do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Dla nabycia uprawnień zasiłkowych konieczne jest zatem wykazanie przez bezrobotnego, że przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony, wykonywał inny rodzaj pracy wskazany w ustawie bądź legitymuje się innymi okresami zrównoważonymi z okresami zatrudnienia. Przy tym ustawodawca wprost ograniczył przedział czasowy podlegający badaniu, wprowadzając zapis zawężający wykazanie owych 365 dni tylko do okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy. Odnosząc powyższe do zastanego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego, organ wskazał, że w przypadku strony okres jaki należało wziąć pod uwagę podczas rejestracji (tj. 29 grudnia 2011 r.) badając przesłanki w kwestii przyznania odwołującemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych zawiera się w przedziale od 28 czerwca 2010r. do 28 grudnia 2011 r. Z części B karty rejestracyjnej bezrobotnego oraz z dokumentów przedłożonych celem udokumentowania okresu wykonywania pracy, nie wynika by odwołujący się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania świadczył pracą lub też by uzyskiwał jakikolwiek przychód umożliwiający zaliczenie go (w myśl art. 71 ustawy) do okresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw, które przemawiałyby za uznaniem, iż odwołujący spełnił warunki, które umożliwiłyby mu nabycie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych jest jednym z dodatkowych uprawnień, które przyznawane jest w wyniku spełnienia ściśle określonych warunków. Przy każdorazowym dokonaniu rejestracji, przesłanki wynikające z art. 71 ust 1 i ust. 2 ustawy są na nowo badane, zaś organy zatrudnienia nie są uprawnione do wskazania odwołującemu czy miał prowadzić działalność gospodarczą czy też nie, czy z jej tytułu miał odprowadzać składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy i w jakim okresie miał czynności dokonać. Obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena, na podstawie przedłożonych dokumentów, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa osoba wyrażająca zamiar rejestracji spełnia warunki umożliwiające przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie podkreślił, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a więc w granicach uprawnień przyznanych im wolą ustawodawcy. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mają charakter bezwzględnie obowiązujący, bowiem określają one dokładnie warunki przyznawania poszczególnych świadczeń oraz okresy ich wypłaty i nie dają organom administracyjnym możliwości uznaniowego przyznawania poszczególnych świadczeń bezrobotnym. Warunki wyrażone w art. 71 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy nie pozwalają na dowolną interpretację, nawet jeśli odwołujący uważa inaczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący B.R. wyraził niezadowowlnie z otrzymanego rozstrzygnięcia domagając się jego uchylenia. Zarzucił, że decyzja jest wadliwa i narusza przepisy ustaw, na które się w niej powołano, zaś jej uzasadnienie nie jest spójne, mija się z prawdą i faktami. Podniósł, że oczekiwał od organu stwierdzeń i ustaleń adekwatnych do jego sytuacji. Stwierdził nadto, że we wskazanym przez Wojewodę okresie od 28 czerwca 2010 r. do 28 grudnia 2011 r. nie był nigdzie zatrudniony, nie prowadził działalności gospodarczej i nie otrzymywał jakichkolwiek zapomóg społecznych, posiada natomiast 43 letni okres składkowy i nieskładkowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Dodatkowo podniósł, że posiadany staż pracy nie może przesądzać o możliwości nabycia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, gdy strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie wykazała żadnego z okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2013 r. skarżący powołał się na decyzję ZUS z dnia [...] r. o przyznaniu mu świadczenia emerytalnego oraz wywodził, iż Wojewoda "albo wiedział, że mimo wszystko należała mu się emerytura od 2009 r. i dlatego nie mógł spowodować wypłaty podwójnego świadczenia i w konsekwencji podjął decyzję taką a nie inną". Zdaniem skarżącego taki stan rzeczy pozwala na określenie, że na linii ZUS - PUP - Wojewoda [...] mogło dochodzić lub dochodziło do ustaleń nieformalnych. Skarżący wnosił o odszkodowanie na jego rzecz, bowiem w wyniku zaszłych zachowań został poszkodowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonej decyzji nie sposób dostrzec naruszenia przepisów prawa. W pierwszej kolejności przyjdzie podzielić stanowisko organu odwoławczego, który rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji ograniczył się do rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zauważyć należy, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera w sobie dwa rozstrzygnięcia: jedno poświęcone statusowi bezrobotnego, a drugie związane z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący zakwestionował jedynie rozstrzygnięcie dotyczące prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w jego odwołaniu zamieszczone zostało niezadowolenie z odmowy przyznania tego prawa. Organ odwoławczy zasadnie zatem przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji w zakresie przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego nie była przez niego kwestionowana i w tym zakresie nie wypowiadał się. Tym samym organ ten nie dopuścił się naruszenia zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć. Oceniając zatem legalność rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych należy wskazać, że przesłanki nabycia prawa do przedmiotowego zasiłku określa art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. Nr 69 z 2008 r., poz. 415, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto, gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był, przez co najmniej 365 dni, zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu i jednocześnie w okresie tym osiągał z tytułu wykonywanej pracy lub określonej działalności zarobkowej wynagrodzenie, bądź dochody w określonej wysokości. Do wymaganego stażu, od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się przy tym okresy enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy Z akt administracyjnych, tj. karty rejestracyjnej bezrobotnego, dołączonych dokumentów: decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. o wykreśleniu z dniem 30 czerwca 2010 r. działalności gospodarczej oraz zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziała w R. z dnia [...] r. potwierdzające okres ubezpieczenia w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, a nadto złożonego przez skarżącego oświadczenia, że od 1 maja 2010 r. nigdzie nie pracował w Polsce ani za granicą - wynika, że skarżący rejestrując się jako bezrobotny w dniu 29 grudnia 2011 r. nie wykazał, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji, a więc w okresie od 28 czerwca 2010 r. do 28 grudnia 2011 r. był zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, o której mowa w pkt 2 art. 71 ust. 1 ustawy. Nie wykazał także okresów zaliczalnych, o jakich mowa w ust. 2 art. 71 ustawy. W tych okolicznościach faktycznych sprawy trafnie organy administracji uznały, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wydane w niniejszej sprawie decyzje odmowne w tym zakresie uznać więc należało za prawidłowe. Odnosząc się do twierdzeń skargi wskazać należy, iż przepis art. 71 ust. 1 i 2 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Słusznie więc wskazał w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, iż posiadany ogólny staż pracy nie może przesądzać o możliwości nabycia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, w sytuacji gdy strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie wykazała żadnego z okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. Jednocześnie wskazać przyjdzie, że kwestie związane z żądaniem odszkodowania wykraczają poza zakres właściwości sądów administracyjnych, wyznaczonej przez przepis art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do rozpoznawania spraw cywilnych, do których należą sprawy o odszkodowanie i zadośćuczynienie powołane są bowiem sądy powszechne. Skoro wydane sprawie decyzje nie naruszają prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.