IV SA/Gl 395/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku; 2) zasądza od wymienionego Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 457 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. odmówił udostępnienia A Sp. z o.o. w G. informacji publicznej w zakresie dotyczącym treści ofert firm brokerskich złożonych przez: B Sp. z o.o., C S.A. oraz D Sp. z o.o. w toku postępowania na wybór brokera ubezpieczeniowego, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Rozstrzygnięcie to wydano na podstawie art. 16, w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa o dostępie oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. Nr 153 z 2003 r., poz. 1503 ze zm.), w zw. z art. 104 kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zapadła ona po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w toku którego pracownicy Urzędu Miejskiego w R. przeanalizowali złożone przez firmy brokerskie oferty. W ich opinii oferty te zawierają treść stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ostatnio wymienionej ustawy, a ponieważ firmy te podjęły niezbędne działania w celu zachowania poufności ofert i zastrzegły zakaz ich udostępniania, to w grę wchodzi ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie. W odwołaniu A zarzuciła w szczególności, że ustalenia organu o istnieniu w przedmiotowych ofertach informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa są dowolne i wynikają z bezkrytycznej akceptacji oświadczeń złożonych przez firmy brokerskie. Zdaniem Spółki przedmiot zamówienia został opisany tak szczegółowo, że oferty nie mogą zawierać żadnych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, a zawierane umowy ubezpieczenia oparte są o powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz ogólne warunki ubezpieczeń, a więc informacje jawne i powszechnie dostępne. Wywodziła również, że udostępnienie ofert jest niezbędne dla oceny prawidłowości wyboru dokonanego przez organ. W piśmie uzupełniającym odwołanie Spółka zarzuciła nadto, że zastrzeżenie przez firmy tajemnicy przedsiębiorstwa nie mogło obejmować wszystkich informacji zawartych w ofertach. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając jej ustalenia i wnioski. Kolegium wskazało, że postępowanie konkursowe na wybór brokera ubezpieczeniowego nie było prowadzone według procedury zamówień publicznych z uwagi na założoną nieodpłatność pośrednictwa ubezpieczeniowego. Złożony wniosek należało więc rozpatrzeć na gruncie ustawy o dostępie. Ponieważ zaś w ramach postępowania konkursowego uczestniczące w nim podmioty zastrzegły ograniczenie dostępu ich oferty ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, to adresat wniosku musiał odmówić udostępnienia ofert, zwłaszcza że przedsiębiorcy nie zrezygnowali z przysługujących im praw ochronnych. Zdaniem organu odwoławczego w ramach niniejszej sprawy nie jest możliwe dokonywanie oceny, czy zastrzeżona informacja rzeczywiście ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż jest to kompetencja sądu powszechnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to przepisów: art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie, art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Zasadniczo skarżąca powtórzyła wywody i argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności zarzut, że zastrzeżenie przez przedsiębiorców tajemnicy informacji winno być przez organy poddane należytej ocenie, gdy tymczasem w niniejszym przypadku udzielono oferentom pełnej ochrony wyłącznie na podstawie złożonych przez nich oświadczeń i bez badania spełnienia ustawowych przesłanek. W rezultacie odmówiono udostępnienia nawet rzekomo złożonych wraz z ofertą pełnomocnictw. Takie działanie organów wyłącza jawność postępowań i dostęp obywateli do informacji o działalności władzy publicznej. Skarżąca zwróciła też uwagę na uchylenie przepisu art. 22 ustawy o dostępie, wyłączające możliwość uzyskania informacji publicznej przed sądem powszechnym. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ dodał, że nie doszło do naruszenia norm konstytucyjnych, które dopuszczają ograniczenie prawa do informacji publicznej. Z kolei kwestie ważności umowy wynikającej z wyboru oferty nie podlegają ocenie w ramach obecnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje administracyjne nie spełniają wymogów legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Decyzje te rozstrzygały w zakresie objętym pkt 1 wniosku skarżącej z dnia 15.10.2013 r., który to punkt dotyczył udostępnienia informacji o treści ofert firm brokerskich złożonych w toku postępowania na wybór brokera ubezpieczeniowego w Urzędzie Miasta R. Bezsporne było, że postępowanie to nie było przeprowadzone w trybie przepisów o zamówieniach publicznych ze względu na nieodpłatny charakter usług brokerskich. Uznając, że sąd administracyjny orzekający w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest właściwy do oceny prawidłowości i ważności czynności organów administracyjnych w zakresie stosunków cywilnoprawnych, stwierdzić należy, iż wniosek nie mógł być rozważony na gruncie Prawa zamówień publicznych, w związku z czym chybiony jest zarzut skargi odwołujący się do przepisów tego Prawa. Poza sporem była również przynależność żądania wniosku do kategorii informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie. Natomiast istotą sporu była zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W tym względzie strony słusznie odnoszą się do regulacji z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ten pierwszy przepis dopuszcza ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, nie definiując tego pojęcia, a drugi zawiera definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, którą w praktyce orzeczniczej posiłkuje się przy stosowaniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie. Właśnie w zakresie przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa sprawa nie została należycie wyjaśniona, co w świetle wywodów organów wynika z błędnej interpretacji wymienionych przepisów. Nie można bowiem podzielić ich poglądu o bezwzględnym związaniu zastrzeżeniem przedsiębiorców o objęciu określonych informacji tajemnicą. Może ona obejmować tylko te informacje, które są wymienione w powoływanym art. 11 ust. 4, a więc nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorcy, co do których podjął on niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przepis ten mówi także o innych informacjach posiadających wartość gospodarczą, aczkolwiek w orzecznictwie wskazuje się, że przy tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji (por. wyrok NSA z dnia 5.07.2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, dostępny w internecie). Wobec powołania się przez firmy brokerskie na tajemnicę przedsiębiorstwa hipotezę omawianego przepisu należało więc odnieść do treści żądanej we wniosku informacji. Została ona oznaczona jako "treść ofert firm brokerskich złożonych w toku postępowania". Z ogólnikowych wywodów organów zdaje się wynikać, że zawęziły one zakres wniosku przez uznanie za oferty wyłącznie tych dokumentów przedstawionych przez firmy, które zawierają merytoryczne koncepcje prowadzenia zamówionych usług. Tymczasem takie ograniczenie budzi istotne wątpliwości zarówno w świetle stanowiska strony skarżącej wyrażanego w toku postępowania, jak i całości dokumentacji złożonej przez firmy brokerskie w ramach konkursu na wybór brokera (nb. mimo odmowy udostępnienia z powodu tajemnicy przedsiębiorcy organ bez żadnych zastrzeżeń włączył je do akt administracyjnych). Dokumentacja poszczególnych firm została opracowana w różny sposób. Wystarczy jednak odnieść się do jednej z nich, w której całość dokumentacji w formie książkowej nosi nazwę oferty, a na jej stronie wymienione są załączniki oznaczone jako integralna część oferty. Wśród tych załączników są zezwolenia organów nadzoru, różne oświadczenia, certyfikaty, listy referencyjne itd. W sensie formalnym wchodzą one wiec w skład oferty, natomiast w żaden sposób nie można dopatrzeć się w nich informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie, w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Również dokumentacja złożona przez pozostałe firmy wykracza poza ściśle koncepcyjne, organizacyjne, czy techniczne rozwiązania, mogące podpadać pod pojęcia z powołanych przepisów. Ponieważ dokumentacja ta przez firmy została mniej lub bardziej wyraźnie określona jednym mianem oferty, to organy nie były władne do samodzielnego ograniczenia przedmiotu wniosku skarżącej Spółki. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy zatem ocenić, które z dokumentów poszczególnych ofert objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, a w pozostałym zakresie dokonać czynności przewidzianych w ustawie o dostępie, w zależności od charakteru poszczególnych informacji (niektóre z nich mogą być np. udostępniane w trybie uregulowanym odrębnymi ustawami). Działania te można poprzedzić zwróceniem się do wnioskodawcy o wyjaśnienie zakresu omawianego punktu wniosku, co rzeczywiście może doprowadzić do ograniczenia czynności organu. Jeżeli natomiast chodzi o ową czysto merytoryczną część dokumentacji firm brokerskich, a więc ofertę sensu stricto, to stanowisko organów zasługuje na aprobatę. Pomijając okoliczność, że także skarżąca zgodziła się w toku postępowania konkursowego na objęcie tego typu informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, podzielając ocenę o unikalności rozwiązań danych organizacyjnych i innych mających wartość gospodarczą w kontekście warunków konkurencyjnych, to prawidłowe jest ustalenie, że poszczególne firmy podjęły niezbędne działania w celu zachowania poufności tych informacji. W sytuacji, gdy zamówienie przewidywało usługi nieodpłatne, nie obowiązuje nawet domniemanie jawności przewidziane w art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Organy administracyjne nie były więc uprawnione do szczegółowej analizy koncepcji zawartych w ofertach pod kątem ich merytorycznej innowacyjności. W ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej ocena ta dokonywana byłaby bez udziału zainteresowanych przedsiębiorców, co mogłoby naruszać ich interes prawny. Nie są to zaś podmioty sektora publicznego. Dostęp do informacji o sposobie ich funkcjonowania i stosowanych przez nie rozwiązaniach koncepcyjnych wykracza poza racjonalne ujmowane prawo do informacji publicznej. W szczególności nie stanowi ono narzędzia do rozwiązywania spornych kwestii między organami administracyjnymi a podmiotami gospodarczymi. W tym kontekście chybiony jest również zarzut skargi odwołujący się do przepisów konstytucyjnych z rozdziału określającego wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, a nie uprawnienia osób prawnych, które prawo do informacji publicznej mogą wywodzić wyłącznie z przepisów ustawy o dostępie, nie zawierającej w tym względzie ograniczeń podmiotowych (art. 2 ust. 1). Ponieważ jednak z wcześniej podniesionych przyczyn sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w szerszym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji, przy czym o kosztach postanowiono z mocy art. 200 i 205 § 2 tego Prawa.