IV SA/Gl 396/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. odmówił stwierdzenia u skarżącego D. K. choroby zawodowej: pylicy płuc - pylicy górników kopalń węgla wymienionej w poz. 3.2 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367). W uzasadnieniu wskazał, że decyzję wydano na podstawie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawionego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. – Poradnię Chorób Zawodowych w S. oraz w oparciu o ocenę narażenia zawodowego potwierdzającą, że w czasie wykonywania pracy w "A" w okresie od 1980 do 1995 r. skarżący był narażony na działanie pyłów węgla kamiennego zawierających wolną krystaliczną krzemionkę o działaniu zwłókniającym. W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. podniósł, że w 1995 r. komisja ZUS stwierdziła jego częściową niezdolność do pracy z powodu rostrzenia oskrzeli i oskrzelików i zmian pylicznych. Wskazał, że w 1996 r. stwierdzono jego całkowitą niezdolność do pracy, a następnie w 2005 r. Komisja ZUS stwierdziła jego częściową niezdolność do pracy z powodu rostrzenia oskrzeli i oskrzelików oraz zmian pylicznych. Podniósł, że rtg klatki piersiowej z 8 marca 2004 r. wykazało w polach płucnych, zwłaszcza dolnych, rozsiane cienie siateczkowo – smużkowate i punkcikowate. Dodał, że badania płuc przeprowadzone 16 marca 2004 r. wykazały widoczne, liczne, drobnoguzkowe zagęszczenia miąższu płucnego, zwłaszcza w obrębie segmentów szczytowych obu płuc , a także zmiany włókniste ciągnące się w kierunku wnęki i ściany klatki piersiowej. Wskazał, że również rtg z 9 grudnia 2003 r. wykazało istnienie zmian włóknistych. Skarżący zarzucił, że w związku z powyższymi wynikami badań, opinia lekarska o braku podstaw do orzeczenia choroby zawodowej jest niesłuszna. Decyzją z dnia [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż D. K. pracował w narażeniu na działanie pyłu kamienno – węglowego w stężeniach okresowo przekraczających dopuszczalne normy latach 1980 – 1995 w "A" na stanowiskach: ślusarza pod ziemią. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]r. nr [...]), gdzie lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009r. dotyczącego chorób zawodowych orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy górników kopalń węgla wymienionej w poz. 3.2 wykazu chorób zawodowych. Organ podniósł, że uzasadniając orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wyjaśniono, iż podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzone na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej, ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy (ILO). Wskazał, że badanie radiologiczne z dnia 20 czerwca 2016 r. nie ujawniło zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających, upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc, w związku z tym obecnie brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią pylicy górników kopalń węgla. Następnie podkreślił, że podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc górników kopalń jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu radiologicznym klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w miąższu płucnym mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów na miąższ płucny. Podniósł, że rozpoznanie tego rodzaju pylicy płuc wymaga wykazania obecności na zdjęciu RTG ściśle określonego typu zmian, tj. zwykle małych zacienień okrągłych i regularnych (typu p,q,r – zależnie od ich wielkości) oraz odpowiedniej kategorii tych zmian, czyli ich gęstości (kategorie 1,2,3), ocenianych przez porównywanie ze standardami radiologicznymi klasyfikacji radiologicznej pylic, która została opracowana przez ekspertów Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie. Dodał, że rzadziej w przebiegu pylicy obserwuje się duże zacienienia (o średnicy powyżej 1 cm) typu A, B i C (zależnie od ich wielkości), które również porównuje się ze standardami radiologicznymi ILO. Wskazał, że klasyfikacja ta nie implikuje prawnych definicji pylicy ani zasad oceny zdolności do pracy i uprawnień do odszkodowania, ale umożliwia systematyczny i porównywalny opis radiologicznych zmian w obrębie narządów klatki piersiowej, wywołanych wdychaniem pyłów zwłókniających i jest przeznaczona do oceny radiogramów tylno-przednich klatki piersiowej. W końcowej części decyzji organ wskazał, że nie kwestionuje narażenia skarżącego na działanie pyłów zwłókniających w środowisku pracy, jak również nie podważa okresu jego trwania, lecz "z uwagi na fakt niespełnienia wymogów formalnych wobec orzeczenia lekarskiego WOMP", wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję PPIS w T. odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej – pylicy górników kopalń węgla wymienionych w pozycji 3.2 wykazu chorób zawodowych. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł zarzut naruszenia przy jej wydaniu § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez niestwierdzenie u niego choroby zawodowej - pylicy górników kopalń węgla. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpoznania materiału dowodowego, a także zaniechanie zwrócenia się do innej uprawnionej jednostki organizacyjnej celem wydania rzetelnego, pełnego orzeczenia lekarskiego. Wskazał, że orzeczenie, którym posłużył się organ jest w swej treści lakoniczne i sprowadzające się jedynie do konkluzji, że u skarżącego brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Biorąc powyższe pod uwagę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...]r. i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że orzeczenie lekarskie placówki medycznej pierwszego stopnia - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...]r. - nie spełnia wymogów stawianych orzeczeniom lekarskim. Organ medyczny ograniczył się bowiem w jego uzasadnieniu do lakonicznego stwierdzenia, że nie ujawniono zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających, upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. Skarżący podniósł, że w opisie wyników badań dodatkowych stwierdzono w środkowych i dolnych polach płuc drobne guzki z większym nasileniem po prawej stronie, ale nie wyjaśniano, co to są za guzki i czy te guzki stanowią o prawidłowości czy nieprawidłowości funkcjonowania płuc, a jeśli nie to w jakim stopniu i czy można je powiązać z pracą w szkodliwych warunkach. Skarżący zarzucił, że organy nie ustosunkowały się do wyników badania jego klatki piersiowej z 16.03.2004, wykonanego w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym nr [...] w R., w opisie których zawarto następujące stwierdzenia: "widoczne liczne drobnoguzkowe zagęszczenia miąższu płucnego (...) po stronie prawej zagęszczenie okołooskrzelowe z cechami rozstrzeni oskrzeli oraz zmianami włóknistymi". Podniósł, że podobne wyniki badań zawarte są w dokumentacji lekarskiej wykonanej na potrzeby wydania przez ZUS decyzji w sprawie zasiłku. Zarzucił, że w postępowaniu drugoinstancyjnym nie wyjaśniono kwestii istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dotyczących długoletniego leczenia się skarżącego na dolegliwości płucne oraz badań dokonywanych przez medyczne placówki. Wskazał, że skoro już w 2004 r. zdiagnozowano u niego zmiany włókniste, to powstaje uzasadnione pytanie, dlaczego tego rodzaju zmian nie stwierdził Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. Zarzucił, że organ II instancji w ogóle nie starał się wyjaśnić tych kwestii, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., iż w badaniu nie zdiagnozowano u skarżącego zmian włóknistych, mimo, że skarżący przez kilkanaście lat pracował w narażaniu na działanie pyłu kamienno-węglowego w stężeniach okresowo przekraczających dopuszczalne normy. Wskazał, że przy istniejących wątpliwościach, wynikających z braku prawidłowych ustaleń co do przebiegu jego leczenia od kilkunastu lat i wobec wyników dotychczasowych badań, inspektor sanitarny powinien wystąpić do Ośrodka Medycyny Pracy o odpowiednie uzupełnienie opinii. Dodał, że wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia placówki medycznej stanowi element niezbędny do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w przedmiocie choroby zawodowej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. utrzymujące w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. o odmowie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, tj. pylicy płuc górników kopalń węgla, wymienionej w poz. 3.2 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367). W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim bowiem uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie czyni zadość obowiązkom organu w zakresie rozpatrzenia zarzutów odwołania. Skarżący podniósł w odwołaniu, że już w 1995 r. komisja ZUS stwierdziła jego częściową niezdolność do pracy z powodu – m.in. zmian pylicznych oraz, że następnie w 2005 r. Komisja ZUS ponownie stwierdziła jego częściową niezdolność do pracy wskazując zmiany pyliczne, jako jeden z powodów niezdolności do pracy. Natomiast orzeczenie lekarskie WOMP stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, iż u skarżącego nie ujawniono zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających. Orzeczenie nie zawiera zatem uzasadnienia przyjętych wniosków. Takiego uzasadnienia nie stanowi bowiem zawarte w nim wskazanie, że "podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzone na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej, ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy (ILO)". Mając zatem na uwadze stwierdzenia i zarzuty zawarte w odwołaniu, organ zobowiązany był do podjęcia działań zmierzających do uzyskania odpowiedzi co do podniesionych w nim kwestii. Wobec pominięcia istotnych stwierdzeń w orzeczeniu WOMP, na tym etapie postępowania uzasadniona była więc ocena, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest wystarczający do wydania decyzji, a zatem organ był zobowiązany do podjęcia dalszych działań w celu jego uzupełnienia. W § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego, zostały wymienione w sposób przykładowy, a więc do rozważenia przez organ w tym stanie sprawy pozostawało –przeprowadzenie ponownych badań lekarskich i uzyskanie kolejnego orzeczenia uprawnionej jednostki medycznej. W związku z powyższym przytoczeniem wniosków orzeczenia lekarskiego, podkreślenia bowiem wymagało, że posługiwanie się zaleceniami wydanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy pod nazwą Międzynarodowa Klasyfikacja Zdjęć Radiologicznych Pylicy, nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydanego orzeczenia. Stwierdzenie choroby zawodowej – pylicy górników kopalń węgla - nie zostało bowiem ograniczone przez wskazanie w wykazie chorób zawodowych, koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi podstawy do definiowania tej jednostki chorobowej. Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" ma charakter zaleceń, a nie wiążących wytycznych. Celem wydanej w 1980 r. klasyfikacji było ułatwienie i ujednolicenie opisu indywidualnych objawów pylicy, takich jak zacienienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Jak już zatem była o tym mowa wyżej - powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzonych w badaniach radiologicznych objawów, nie zwalnia placówek medycznych od szczegółowego uzasadnienia ich stanowiska. Wskazanie, że stan stwierdzony w wyniku badań radiologicznych, nie odpowiada objawom pylicy płuc, z powołaniem się tylko na wytyczne MBP ILO, jest stwierdzeniem o cechach arbitralnych. W orzeczeniu pominięte zostało wskazanie podstaw przyjętych wniosków. Wobec tego wymienione orzeczenie, nie odpowiada wymaganiom, które powinna spełniać opinia biegłych. Jest bowiem niekompletne, pozbawione uzasadnienia i z tego powodu nie jest wystarczającą podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., regulującego jedną z podstawowych zasad postępowania, zgodnie z którą organy administracji przy rozpatrywaniu spraw zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący i przeprowadzenia oceny materiału dowodowego. W konsekwencji tego, uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięte przez organ stwierdzenia i oceny, dotyczyły przecież podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej. Wobec tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zatem zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uzupełni materiał dowodowy poprzez uzyskanie kompletnego i szczegółowo uzasadnionego orzeczenia lekarskiego, zawierającego stwierdzenia we wskazanych wyżej kwestiach i rozważy podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego (jak stanowi § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Następnie organ wyda rozstrzygnięcie wskazując w jego motywach – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).