IV SA/Gl 397/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich dla wdowy po kombatancie oddala skargę S.N. wnioskiem z dnia [...]r. zwróciła się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. o przyznanie uprawnień kombatanckich po zmarłym mężu kombatancie – S.N. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznał S.N. uprawnienia dla wdowy pozostałej po mężu kombatancie. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowił art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r., Nr 142, poz. 950 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o kombatantach. W jej uzasadnieniu organ administracji zaznaczył, że S.N. spełnia warunki, o których mowa w art. 21 ustawy o kombatantach i w związku z tym przysługują jej uprawnienia dla wdowy pozostałej po mężu kombatancie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.N. wyraziła swoje niezadowolenie z treści otrzymanej decyzji i domagała się przyznania na jej rzecz uprawnień kombatanckich od dnia śmierci jej męża tj. [...]r. Podniosła, iż jej mąż posiadał wówczas status kombatanta, w związku z tym automatycznie z tym dniem nastąpiło nabycie przez nią wnioskowanych uprawnień. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]r. o przyznaniu uprawnień dla wdowy pozostałej po mężu kombatancie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż nabycie przez stronę uprawnień do świadczeń pieniężnych (np. ryczałtu energetycznego i dodatku kompensacyjnego) przewidzianych w ustawie o kombatantach nie jest związane z datą wydania przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzji potwierdzającej posiadanie przez stronę uprawnień przewidzianych i należnych w tej ustawie dla wdowy pozostałej po mężu kombatancie. Zaznaczył, iż datą powstania prawa do tych świadczeń jest śmierć męża. Data ta nie jest jednakże tożsama z datą, od której świadczenia winny być wypłacane przez organ rentowy, bowiem stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.), świadczenia te wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do świadczenia, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym złożono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Dodatkowo organ administracji podniósł, że strona mogła ubiegać się o wypłatę świadczenia rentowego jeszcze przed otrzymaniem zaskarżonej decyzji, w takim wypadku organ rentowy byłby zobligowany wszcząć postępowanie, następnie zawiesić je do czasu przedłożenia decyzji o przyznaniu uprawnień dla wdowy po kombatancie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S.N. domagała się uchylenia powyższej decyzji oraz nadania jej uprawnień kombatanckich już od dnia [...]r. Podniosła, iż jej mąż S.N. miał przyznane uprawnienia kombatanckie, a w skutek jego śmierci powinna nastąpić cesja jego praw kombatanckich na nią jako współmałżonka. Zarzuciła organowi administracji opieszałość w prowadzeniu jej sprawy i opóźnienie trwające [...] miesięcy oraz wyraziła pogląd, że zmiana kwestionowanej przez nią decyzji jest niezbędna celem złożenia wniosku o przywrócenie terminu do rozpatrzenia jej sprawy przez organ rentowo-emerytalny i wypłaty należnych jej świadczeń od dnia śmierci męża, a nie od daty złożenia wniosku, co nastąpiło w następstwie wadliwego, jej zdaniem, pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wniósł o jej oddalenie nie znajdując przesłanek do jej uwzględnienia oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie tut. Sądu z dnia [...]r. skarżąca została zawiadomiona o rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym wobec stosownego wniosku złożonego w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s..a, w którym wskazano, iż te sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, a jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bada czy przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego odpowiednio w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź mogącym mieć istotny wpływ albo stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a -c, § 2 i 3 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla strony bądź jej rodziny, ale związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie również z przyczyn, które Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie przepis art. 61 § 3 K.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a. Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, art. 1 pkt 1 i art. 28 K.p.a., w tym także ustalenie zdolności organu administracji do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (por. art. 19 i art. 27 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca wnioskiem z dnia [...]r. zwróciła się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. o przyznanie uprawnień kombatanckich po zmarłym mężu kombatancie – S.N., a w dniu [...]r. została wydana decyzja o przyznaniu na jej rzecz uprawnień przysługujących dla wdowy po kombatancie. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowił art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o kombatantach, o treści: "Uprawnienia, o których mowa w ust. 2, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych". Z brzmienia tego przepisu wynika, że uprawnienia, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o kombatantach, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Regulacja - "pozostałym po kombatantach" świadczy o tym, że uprawnienia te należą do kategorii uprawnień pochodnych i uzależnione są od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi. Z istoty praw pochodnych wynika bowiem, że nie mogą one istnieć bez uprawnień pierwotnych a ich zachowanie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. Tym samym uprawnienia wdów (wdowców) do świadczeń kombatanckich, jak zasadnie przyjął organ administracji w zaskarżonej decyzji, jako uprawnienia pochodne, są uzależnione od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi. Kontrolowana decyzja nie określa zatem daty nabycia uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 ustawy o kombatantach. Odnosząc się do zarzutu skargi zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o kombatantach do ustalania wysokości dodatku kombatanckiego oraz w innych sprawach w niej nieokreślonych mają zastosowanie odpowiednie przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, są to obecnie przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o emeryturach i rentach. Ogólną zasadą prawa emerytalno-rentowego jest, że świadczenia wypłaca się na wniosek zainteresowanego, poczynając od dnia powstania prawa do emerytury/renty (tj. spełnienia ustawowych warunków), lecz nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o świadczenie. Reguła powyższa wyklucza możliwość wstecznego wypłacania świadczeń, tj. za okres po nabyciu prawa, a przed złożeniem wniosku, co w literaturze przedmiotu uzasadnia się zapobieganiem powstawaniu zjawiska kapitalizacji świadczeń (tak I. Jędrasik-Jankowska, Prawo..., op. cit., s. 185; T. Zieliński, Ubezpieczenia..., op. cit. , s. 212). Dodatek kombatancki i ryczałt energetyczny przysługują na podstawie art. 15, art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach i wypłacane są przez właściwy oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Treść przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o kombatantach uzasadnia stosowanie do tych świadczeń między innymi art. 129 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Ten ostatni przepis stanowi, że świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu, z uwzględnieniem jego ust. 2 (dotyczącego renty rodzinnej). Zatem skoro przepisy ustawy o kombatantach nie wprowadzają odstępstwa od reguł ustalonych w prawie emerytalno-rentowym, a co więcej reguły te w istocie potwierdzają, oznacza to, że dodatek kombatancki i ryczałt energetyczny nie są wypłacane za okres przypadający przed pierwszym dniem miesiąca, w którym został zgłoszony stosowny wniosek w oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sam przepis art. 129 ust. 1 ustawy o emeryturach nakazuje bowiem wskazanie okresu, za który wypłacane są świadczenia, tj. za okres nie dłuższy (gdy idzie o okresy poprzedzające wydanie decyzji) niż od pierwszego dnia danego miesiąca, w którym zgłoszono wniosek (lub z urzędu wydano decyzję). Przepisem wykonawczym w tym zakresie jest rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 lipca 1991 r. w sprawie trybu postępowania przy przyznawaniu dodatku kombatanckiego oraz emerytur lub rent, w drodze wyjątku, kombatantom i innym osobom uprawnionym (Dz. U. Nr 65, poz. 283 z późn. zm.). Z treści § 2 i § 3 tego rozporządzenia wynika, że postępowanie w sprawie przyznania dodatku kombatanckiego wszczyna się na podstawie pisemnego wniosku zgłoszonego do organu właściwego do spraw emerytur i rent, a do wniosku należy dołączyć dokumenty stwierdzające przyznanie uprawnień kombatanckich. Wnioski o przyznanie, w drodze wyjątku, emerytury lub renty przyjmują stowarzyszenia kombatanckie i organy rentowe Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stowarzyszenia kombatanckie i organy rentowe Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po zbadaniu zasadności wniosku o przyznanie świadczeń, badają sytuację materialną osoby ubiegającej się o świadczenie oraz członków jej rodziny, a następnie opiniują i przekazują wniosek, wraz z dokumentacją, do oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której wniosek dotyczy (§ 3 rozporządzenia). Jak słusznie wskazał organ administracji, skarżąca winna po śmierci męża wystąpić bezpośrednio do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczeń pieniężnych, przysługujących jej na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o kombatantach, wówczas organ rentowy zawiesiłby postępowanie administracyjne do czasu przedstawienia przez skarżącą decyzji potwierdzającej przejście na jej rzecz uprawnień kombatanckich po zmarłym mężu. Odnosząc się do zarzutu "opóźnienia" w prowadzeniu postępowania administracyjnego zauważyć jeszcze raz przyjdzie, że wdowie przysługuje jej własne uprawnienie, którego przesłanką jest "bycie wdową po kombatancie". Zatem uprawnienia wdów po kombatantach, jakkolwiek pochodne od statusu mężów, powinny być oceniane w odniesieniu do osobistej sytuacji prawnej ich zmarłych mężów. Dokonana w tym zakresie analiza ustawy o kombatantach przemawia za przyjęciem poglądu, że przy uprawnieniach pochodnych niezbędne jest ustalenie, iż zmarły kombatant zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. Nie jest to postępowanie weryfikacyjne w stosunku do osoby zmarłej, lecz ustalenie przesłanki rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uprawnień przysługujących wdowie. Zatem w rozpoznawanej sprawie konieczna była ponowna ocena uprawnień kombatanckich męża skarżącej, której dokonanie wymagało określonego czasu. Wobec powyższego zarzut sprecyzowany zarówno w odwołaniu, jak i skardze nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie należy zatem uznać, iż zaskarżona decyzja, a w ślad za nią poprzedzająca ją decyzja własna organu administracji nie naruszają powołanych jako ich podstawa prawna przepisów prawa materialnego. Subiektywne odczucie skarżącej, iż została ona nią pokrzywdzona, nie mogło zostać wzięte pod uwagę, bowiem uprawnienia wynikające z ustawy o kombatantach nie mają charakteru praw podmiotowych, ale są dobrodziejstwem nadawanym osobom spełniającym kryteria ściśle sprecyzowane przez ustawodawcę. Oceniając działanie organu administracji w zakresie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż zebrane w sprawie dowody zostały poprawnie ocenione i przyjęte za podstawę dokonanych ustaleń faktycznych. Ten zaś organ administracji zasadnie rozważył, a w konsekwencji, czego wydał słuszną i prawidłowo umotywowaną decyzję nie uchybiającą procedurze administracyjnej. Podsumowując, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie ze standardami postępowania administracyjnego, wyznaczonymi przez art. 7 i art. 77 K.p.a. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne sprawy i dokonane rozważania prawne, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania p.p.s.a. i K.p.a., jak również ustawy o kombatantach. Organ administracji orzekający w sprawie przy jej rozpatrzeniu nie dopuścił się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, gdyż prawidłowo ocenił zaistniały w niej stan faktyczny, jak i nie naruszył przepisów prawa materialnego, które miały w niej zastosowanie. Również w zakresie podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdzono nieprawidłowości, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W wyniku kontroli tego rozstrzygnięcia w trybie art. 134 p.p.s.a. Sąd również nie dostrzegł uchybień skutkujących jego wzruszeniem. Z przytoczonych powodów zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie, a podjęte w sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie pomimo subiektywnych odczuć skarżącej należy uznać za prawidłowe.