IV SA/Gl 398/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., odmówił T. B. umorzenia zobowiązania zwrotu pobranej nienależnie zaliczki alimentacyjnej w kwocie [...] zł oraz ustawowych odsetek w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 9a, art. 15, art. 16, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86 poz. 732), w związku z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W motywach opisanej wyżej decyzji powołano się na decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą zobowiązano skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej przyznanej na małoletniego D. K. za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz zapłaty ustawowych odsetek w wysokości [...] zł. Rozważając możliwość uwzględnienia wniosku T. B. o umorzenie obowiązku zwrotu kwoty[...] zł stwierdzono, iż pobranie nienależnego świadczenia było efektem świadomego wprowadzenia organu administracji w błąd. Strona nie poinformowała bowiem o zmianie swojej sytuacji dochodowej mającej wpływ na prawo do zaliczki alimentacyjnej. Dokonano nadto analizy sytuacji rodzinno – dochodowej T. B., w wyniku czego ustalono, iż jest ona [...] i prowadzi gospodarstwo domowe z synem D. K. Podstawowe źródło dochodu rodziny stanowi [...] oraz pomoc finansowana przez organ pomocy społecznej i Urząd Miasta. Mając na względzie tak ustalony stan faktyczny uznano , że żądanie zwrotu świadczenia nie stanowi zagrożenia dla egzystencji strony i jej rodziny. W konsekwencji powyższego organ nie znalazł podstaw do umorzenia zobowiązania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji T. B. wniosła o jej zmianę i uwzględnienie jej wniosku. Zarzuciła organowi błędne ustalenie jej sytuacji majątkowej, wskazując , iż od [...]r. utraciła prawo do jedynego źródła utrzymania, jakim był [...]. Wskazała, iż uzyskuje [...] w wysokości [...] zł oraz zaliczkę alimentacyjną w kwocie [...] zł. Ponadto przyznano jej [...]. Podniosła, że zapłata żądanej kwoty [...] zł, nawet w przypadku rozłożenia na raty, przekracza jej możliwości finansowe, co uzasadnia słuszność złożonego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 16, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia powołano się na art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym wobec osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej może być zastosowana ulga polegająca na umorzeniu należności w całości. Nie jest możliwe natomiast umorzenie częściowe, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie należności na raty. Podkreślono, iż norma ta uprawnia organ do podjęcia decyzji o umorzeniu, lecz nie nakłada na niego takiego obowiązku w każdej sytuacji. Organ działa zatem na zasadzie uznania administracyjnego, a więc zobligowany jest do wyczerpującego rozważenia sytuacji dochodowej i rodzinnej osoby wnioskującej o umorzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do stanu faktycznego sprawy uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji odnośnie sytuacji rodzinnej i dochodowej odwołujacej. Podkreśliło, iż podstawowym źródłem dochodów rodziny jest otrzymany przez skarżącą [...] w wysokości [...] zł. Dodatkowo rodzina otrzymuje pomoc finansową z pomocy społecznej w formie [...] i zaliczki alimentacyjnej oraz [...] z Urzędu Miasta w wysokości [...] zł. Nadmieniono również, że jej syn posiada zasądzone alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wskazał na prawidłowe funkcjonowanie rodziny w środowisku, brak konfliktów, utrzymywanie kontaktów rodzinnych oraz korzystanie z pomocy [...] T. B. i [...]. Z uwagi na powyższe ustalenia Kolegium uznało, iż kwota żądanego zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej nie stanowi zagrożenia dla egzystencji skarżącej i jej rodziny. T. B. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ II instancji błędnie uznał, iż podstawowym źródłem dochodu skarżącej jest [...], mimo udokumentowania przez nią utraty tego prawa z dniem [...] r., na mocy decyzji nr [...]wydanej przez Prezydenta Miasta w dniu [...] r. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej decyzję tą dołączyła ona do odwołania skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., a w związku z tym faktem powinna się znajdować w aktach sprawy. Zdaniem T. B. organ ustalił stan faktyczny sprawy sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, czym dopuścił się naruszenia art. 77 k.p.a. Uchybienie to miało niewątpliwy wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż nieprawidłowe ustalenie jej sytuacji majątkowej przesądziło o negatywnym dla niej rozstrzygnięciu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślono, iż wprawdzie T. B. jest bezrobotna, to jednak nie pozostaje bez środków do życia - otrzymuje bowiem świadczenia w różnej postaci oraz korzysta z pomocy bliskich. W decyzji wyraźnie wymieniono inne źródła utrzymania rodziny, tym samym zarzuty skarżącej o niezapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym nie znajdują potwierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a ) Przystępując zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na charakter wydanej w sprawie decyzji, który rzutował na zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Norma prawna zawarta w art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pozwala organowi na fakultatywne zastosowanie wobec strony dobrodziejstwa umorzenia zobowiązania, a przesłanki, wymagane dla zastosowania tej instytucji prawnej, nie zostały przez ustawodawcę określone w sposób ostry. Decyzja o umorzeniu należności wierzyciela z tytułu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych ma przeto charakter uznania administracyjnego i musi spełniać wymagania stawiane w procedurze administracyjnej rozstrzygnięciu o tym charakterze. Możliwość, a nie obowiązek zastosowania określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia przede wszystkim organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy , co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999r. sygn akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1 ,art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 tego aktu prawnego, gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Uwagi zawarte powyżej odnoszą się nie tylko do postępowania przed organami I instancji, a dotyczą również działania organów odwoławczych. Organ II instancji nie jest bowiem ograniczony w swojej roli do kontroli przeprowadzonego dotychczas postępowania lecz zobligowany jest do pełnego rozpoznania sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed organem odwoławczym. Mając przeto na względzie wskazane wyżej wymagania, jakim odpowiadać powinno orzeczenie o charakterze uznania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał kontroli zaskarżoną decyzję w tym właśnie kierunku. Jak wynika z brzmienia art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej organ właściwy wierzyciela alimentacyjnego może umorzyć jego zobowiązanie do zwrotu zaliczki alimentacyjnej uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną wierzyciela bez względu na przyczynę, która doprowadziła do obowiązku zwrotu należności. Regulacja ta nie uprawnia przeto organu do rozważań na temat rodzaju zawinienia osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Nakłada natomiast obowiązek precyzyjnego ustalenia, czy jej sytuacja materialna pozwoli na wykonanie zobowiązania. Zgodnie z wcześniej przywołanym przepisem art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zbadanie przeto sytuacji materialnej wierzyciela alimentacyjnego zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej powinno uwzględniać jego słuszny interes. Oznacza to, iż organ powinien sprawdzić, czy zwrot należności nie wywoła w rodzinie osoby zobowiązanej niedostatku, a więc braku możliwości zaspokojenia podstawowych, życiowych potrzeb. Analiza materiału dowodowego przedstawionego Sądowi do kontroli doprowadza do wniosku, iż mimo zwrócenia przez skarżącą uwagi na fakt utraty przez nią prawa do [...], co miało mieć miejsce już w dacie orzekania organu odwoławczego, okoliczność ta nie została zauważona w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Nieuprawnionym nadto, bo nie znajdującym pokrycia w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym wydaje się twierdzenie organów o pomocy finansowej uzyskiwanej przez skarżącą ze strony rodziny, a także twierdzenie o przyznanych na rzecz małoletniego syna skarżącej, od jego ojca, alimentów. Tym samym zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony została przez organ naruszona poprzez zbyt autorytarną, nie znajdującą pokrycia w materialne dowodowym ocenę możliwości finansowych skarżącej, a tym samym niewłaściwe zastosowania art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Trudno jest nadto uznać za spełnienie wymagań, jakich oczekuje się od organu w przypadku rozstrzygnięcia o charakterze uznania administracyjnego, nie poparte żadnymi racjonalnymi argumentami stwierdzenie, iż żądanie jednorazowego zwrotu kwoty [...] zł , w przypadku dwuosobowej rodziny utrzymującej się wyłącznie z zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł i [...] w kwocie [...] zł oraz [...], nie stanowi zagrożenia dla egzystencji skarżącej i jej małoletniego syna. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie więc przeprowadzić szczegółową analizę dochodów skarżącej i jej rodziny oraz jej wydatków koniecznych dla utrzymania życia i zdrowia rodziny bez uszczerbku. Mając na względzie tak zebrany materiał organ ustali, czy spełnienie przez skarżącą zobowiązania zwrotu nie doprowadzi w jej rodzinie do niedostatku. Takie dopiero ustalenie, poparte racjonalnym rozważeniem zebranych dowodów pozwoli na wydanie decyzji z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. Podsumowując przeprowadzone rozważania stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie organu nastąpiło z naruszeniem art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a także art. 7 i art. 77 k.p.a., co mając na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.