IV SA/Gl 399/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.- B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...]r., sygnowaną przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż., działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w Ż. odmówił przyznania W. G. dodatku mieszkaniowego. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu organ orzekający powołał się na okoliczność, że wnioskujący zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej wynoszącej [...] m2, a zatem większej od określonej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych powierzchni normatywnej ustalonej dla jednoosobowego gospodarstwa w wysokości [...] m². Organ pierwszej instancji odnotował, iż powierzchnia użytkowa lokalu wnioskującego przekracza normatyw o więcej niż [...] %, jako że suma [...] m² i [...] m² ([...]% z [...] m²) daje powierzchnię [...] m². W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B., W.G. wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął powierzchnię mieszkania do podstawy obliczeń. W tych ramach odnotował, że Spółdzielnia A w Ż., do powierzchni użytkowej mieszkania, zalicza powierzchnię szaf wnękowych oraz [...] powierzchni logii, co jest niezgodne z prawem. Do odwołania dołączono pismo w/w Spółdzielni z dnia [...] r. nr [...] potwierdzające wyrażone wyżej stanowisko. Z treści tego pisma wynika, że łączna powierzchnia szaf wnękowych i [...] pow. logii wynosi [...] m². Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. utrzymało w mocy decyzję "Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. (Nr [...])." W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności, Kolegium przytoczyło treść art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733). W dalszej części organ odwoławczy przywołał ogólne zasady warunkujące przyznanie dodatku mieszkaniowego, w tym treść art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2-4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tych ramach podkreślono, że powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu stanowi [...] m². Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek ten przysługuje, gdy powierzchnia mieszkaniowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż [...] % albo [...] % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza [...] %. W tych ramach Kolegium zauważyło, że łączna powierzchnia pokoi i kuchni przekracza [...] % w powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu, zatem przyjęcie do obliczeń marginesu [...] % nie było możliwe. Odnotowano dalej, że przesłanka powierzchniowa byłaby spełniona gdyby powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu nie przekraczała [...] m². Odnosząc się z kolei do zarzutu strony zawartego w odwołaniu, Kolegium wskazało, że treść art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stanowi, iż w wypadku najmu albo podnajmu części lokalu mieszkalnego za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe najemcy albo podnajemcy uważa się powierzchnię zajmowanych pokoi, wynikającą z umowy najmu lub podnajmu, oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych znajdujących się w tym lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego najemcy lub podnajemcy do liczby osób zajmujących cały lokal. Za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zamieszkiwaną przez wynajmującego uważa się powierzchnię pokoi zajmowanych przez gospodarstwo domowe wynajmującego oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych wchodzących w skład tego lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego wynajmującego do liczby osób zajmujących cały lokal. Kolegium zauważyło, że przepis ten ma zastosowanie jedynie dla najemców i wynajmujących, których tytuł prawny do zajmowanego lokalu wynika z umowy najmu, natomiast Strona jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej, posiada bowiem spółdzielcze prawo do lokalu (własnościowe) wynikające z umowy o spółdzielcze własnościowe prawa do lokalu. Zatem dyspozycja przytoczonego wyżej przepisu nie zastosowania w tej sprawie. Organ odwoławczy, na kanwie poczynionych wyżej rozważań, przyjął, że również zapis art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania w tym przypadku. Wynika to między innymi z zakresu przedmiotowego tej ustawy i wskazanego w treści art. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, ustawa reguluje zasady i formy praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W tych ramach zauważono, iż przedmiotowy lokal mieszkalny jest zarządzany przez Spółdzielnię A w Ż., zatem nie należy do zasobu gminy. W konsekwencji przyjętych ustaleń stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął powierzchnię użytkową na potrzebę obliczenia dodatku mieszkaniowego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy, działając z urzędu, sprostował we własnej decyzji z dnia [...] r. oczywistą omyłkę w ten sposób, że między innymi zastąpiono sformułowanie "Burmistrz Miasta C." wyrażeniem "Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż." W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. G. wyraził niezadowolenie z decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił organom orzekającym w tej sprawie, że naruszyły przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 10 i art. 77 K.p.a. Naruszenie to skutkowało błędną interpretację art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. W tych ramach skarżący zauważył, że skoro ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie reguluje spraw wyłączeń z powierzchni użytkowej lokali to przepis ten "musi być oczywiście posiłkowo stosowany do wszystkich lokali mieszkalnych, a więc także spółdzielczych." Skarżący zauważył, że na tą okoliczność organ orzekający powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu spraw budowlanych, a nie czyniąc tego dopuścił się naruszenia art. 77 oraz art. 80 K.p.a. W dalszej części skargi W.G. zauważył, że po wyłączeniu z powierzchni jego mieszkania powierzchni "szafy wnękowej i loggii" spełniona jest w tej sprawie przesłanka do przyznania dodatku mieszkaniowego. Skarżący zarzucił SKO w B.-B. naruszenie art. 10 K.p.a., gdyż nie zapewniono mu udziału w każdym stadium postępowania, a przede wszystkim nie umożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszonych przez niego żądań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodząc, iż przyczyną odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego było przekroczenie ustawowego kryterium powierzchni użytkowej mieszkania. Kolegium zauważyło nadto, w dacie orzekania w tej sprawie nie obowiązywała już ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Wprawdzie art. 2 ust. 1 pkt 7 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest tożsamy w treści z art. 3 ust. 5 w/w nieobowiązującej ustawy, to jednak ten pierwszy nie ma zastosowania w tym przypadku z przyczyn obszernie wyjaśnionych w treści zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że termin powierzchni użytkowej występuje również w innych aktach prawnych, ale z uwzględnieniem, że mogą to być odrębne definicje tego pojęcia, mające zastosowanie tylko w granicach stosowania tych przepisów. Kolegium zaakcentowało ponownie w tej sprawie, że na potrzebę rozpoznawania wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego przyjmuje się powierzchnię lokalu, która wynika z dokumentacji. Organ ten nie jest właściwy do dokonywania pomiarów czy też do ich zlecenia. Jednakowoż strona ma prawo, w toku postępowania przedstawić nowe dowody, np. opinie biegłego. Z kolei organ orzekający jest zobowiązany do wnikliwego rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego. W tych ramach podkreślono, że powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu wynosi [...] m². Powierzchnia ta została w toku postępowania potwierdzona stosownymi pismami właściwej Spółdzielni. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w tej sprawie dodatek mieszkaniowy nie przysługuje albowiem nie została spełniona jedna z przesłanek warunkująca jego przyznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Tytułem wstępu należy podkreślić, że zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Podstawowym kryterium, od którego w/w ustawa uzależnia przyznanie dodatku, jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ust. 3 i 4 tej ustawy. Drugą przesłanką stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Uwzględniając nadto treść art. 6 ustawy należało zaznaczyć, że wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od następujących czynników: 1) łącznego dochodu gospodarstwa domowego, 2) wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, 3) liczby członków gospodarstwa domowego, 4) powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. Nawiązując do drugiego z wyżej wymienionych kryteriów przyznania dodatku mieszkaniowego należało odnotować, że stosownie do treści art. 5 ust. 5 przywołanej ustawy, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek mieszkaniowy przysługiwał, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez zainteresowaną osobę nie przekraczała normatywnej powierzchni o więcej niż [...] % albo o ponad [...] % lecz tylko w przypadku, gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu nie był większy niż [...] %. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 1) [...] osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o [...] m² (art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Z kolei przez gospodarstwo domowe należy rozumieć lokatora samodzielnie zajmującego lokal lub lokatora, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora (art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Trzeba przy tym podkreślić, iż formuła cytowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustalone w nich wymogi mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, a tym samym przyznanie dodatku mieszkaniowego możliwe było wyłącznie w przypadku ich spełnienia. Mając na uwadze przytoczony wyżej stan prawny przyszło stwierdzić, że zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia sporu pomiędzy W. G. a organami administracji publicznej jest ustalenie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, w którym skarżący przebywa. Należało w tym miejscu zaakcentować, że słusznie organ orzekający zaakcentował, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera definicji powierzchni użytkowej lokalu. Jakkolwiek godzi się zauważyć, że w myśl jednej z podstawowych zasad techniku legislacyjnej, ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. Zasada ta jest wyrazem skrótowości tekstu prawnego i skutkuje ograniczaniem między innymi powtórzeń o charakterze zewnętrznym. Powtarzanie przepisów z jednej ustawy do drugiej jest bowiem normatywnie zbędne, bo przecież powtarzany przepis już obowiązuje. W toku postępowania wywiedziono, że definicja powierzchni użytkowej znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) – dalej w skrócie: ustawa o ochronie praw lokatorów. Zatem w myśl tego przepisu, przez powierzchnię użytkową lokalu należy rozumieć powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu, a w szczególności pokoi, kuchni, spiżarni, przedpokoi, alków, holi, korytarzy, łazienek oraz innych pomieszczeń służących mieszkalnym i gospodarczym potrzebom lokatora, bez względu na ich przeznaczenie i sposób używania; za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się powierzchni balkonów, tarasów i loggii, antresoli, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowni, strychów, piwnic i komórek przeznaczonych do przechowywania opału. O ile w większości ustaw zawarte w nich słowniczki odnoszą się tylko do tekstu danego aktu prawnego, o tyle w przypadku ustawy o ochronie lokatorów definicje zawarte w art. 2 ust. 1 mają zastosowanie również przy wykładni i stosowaniu innych aktów normatywnych z zakresu mieszkalnictwa, chyba że zawierają zapisy bardziej korzystne dla lokatorów (por. L. Myczkowski [w:] A. Gola, L. Myczkowski, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Lexis-Nexis, W-wa 2003, s. 17). Skład obecnie orzekający w pełni podziela ten pogląd, co w zestawieniu z przytoczoną wyżej zasadą techniki legislacyjnej pozwala sformułować tezę, że na potrzebę rozstrzygania wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego przyjmować należy definicję powierzchni użytkowej z ustawy o ochronie lokatorów. Z załączonych w aktach sprawy dokumentów źródłowych, w tym pisma Spółdzielni A z dnia [...] r. nr [...] wynika, że do powierzchni użytkowej lokalu na [...] l, tj. [...] m² zaliczane są powierzchnie szaf wnękowych ([...] m²) oraz [...] powierzchni loggi ([...]m²). Zatem łączna powierzchnia części składowych lokalu, które zgodnie z cytowaną wyżej definicją powierzchni użytkowej nie powinny do takowej być zaliczane wynosi [...] m². Z kolei jak wynika z pisma tejże Spółdzielni z dnia [...] r. nr [...], łączna powierzchnia loggia oraz szafy wnękowej wynosi [...] m². Nie do przyjęcia jeż też teza postawiona przez organ odwoławczy, że zapis art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania w tym przypadku, co wynika między innymi z zakresu przedmiotowego tej ustawy i wskazanego w treści art. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią, ustawa reguluje zasady i formy praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W tych ramach zauważono, iż przedmiotowy lokal mieszkalny jest zarządzany przez Spółdzielnię A w Ż., zatem nie należy do zasobu gminy. W tym miejscu godzi się przytoczyć choćby zapis art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów stanowiący, że przez lokatora należy rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Godzi się także przytoczyć fragment artykułu Andrzeja Miączyńskiego "Dawne i nowe instytucje polskiego prawa mieszkaniowego" (KPP 2002/1/65 - t.2), gdzie wprost wskazano, że "Lokatorem jest każdy, kto w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych używa lokal nie będący przedmiotem jego własności. W szczególności lokatorem jest więc osoba zajmująca lokal mieszkalny na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu, zarówno w postaci prawa lokatorskiego, jak własnościowego, a także na podstawie prawa rzeczowego (służebności mieszkania, użytkowania) albo umowy użyczenia, umowy dożywocia lub umowy nienazwanej. Przymiot lokatora nadają także tytuły pochodne, na przykład podnajem lub stosunek alimentacyjny uzasadniający wspólne zamieszkanie osoby uprawnionej i osoby zobowiązanej. Przepis nie zastrzega, że lokatorem może być wyłącznie osoba fizyczna, ale przecież tylko takie osoby mają potrzeby mieszkaniowe. Nie jest lokatorem osoba korzystająca z lokalu w innych celach niż zaspokojenie swych potrzeb mieszkaniowych". Powstałe rozbieżności, uwzględniając przyjęte wyżej stanowisko Sądu, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności wnioskowanej pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego. Z tych względów przyszło w tym miejscu podzielić zarzut skarżącego, że naruszone zostały w tej sprawie przepisy procedury administracyjnej a w szczególności art. 77 i art. 80 K.p.a. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu. Jednocześnie należało podkreślić, że zaskarżona decyzja nie korzysta z przymiotu wykonalności, z tych względów nie orzeczono o tym w jakim zakresie nie może być ona wykonana.