IV SA/Gl 401/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Z.G. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie opłat czynszowych i energii elektrycznej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta C., odmówił przyznania Z. G. wnioskowanego wyżej świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł i nie przekroczył kryterium dochodowego, które dla gospodarstwa jednoosobowego wynosi 477 zł, a dodatkowo wnioskodawca jest bezrobotny. Przesłanki te uprawniają wprawdzie do przyznania pomocy, jednakże brak współpracy z pracownikiem socjalnym i nieuzasadniona odmowa podjęcie prac społecznie użytecznych spowodowały wydanie negatywnego rozstrzygnięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.G. wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Strona podała, że od [...] r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, a od dnia [...] r. nie posiada prawa do zasiłku. Jednocześnie w związku z problemami zdrowotnymi nie może podjąć pracy. Dodatkowo odwołujący stwierdził, że w trakcie wywiadu środowiskowego nie otrzymał żadnej propozycji współpracy celem rozwiązania jego trudnej sytuacji życiowej, a nadto nie może to stanowić podstawy do odmowy świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i wyczerpujący. Brak jest bowiem w aktach sprawy dowodu, że strona w trakcie wywiadu środowiskowego została poinformowana, iż warunkiem przyznania pomocy jest podjęcie prac społecznie użytecznych. Ponadto zauważono, że strona deklarowała miesięczny dochód w kwocie [...] zł, podczas gdy podane przez nią miesięczne wydatki wyniosły [...] zł, bez kosztów wyżywienia. W konsekwencji wymaga ustalenia kwestia pochodzenia dodatkowych pieniędzy. Należy również wyjaśnić zasady odbywania przez stronę studiów podyplomowych oraz udokumentować jej stan zdrowia stosownymi zaświadczeniami lekarskimi. Decyzja Kolegium została przez Z.G. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. oddalił skargę ( sygn. akt IV SAB/GL 717/08). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta C., nie czekając na rozpoznanie skargi na orzeczenie Kolegium przez Sąd, w dniu [...]r., działając na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 3 – 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. ( Dz. U. Nr 64, poz. 593), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 135, poz. 950), wydał decyzję, nr [...], odmawiającą przyznania Z.G. zasiłku celowego na pokrycie opłat czynszowych za miesiąc [...]r. oraz opłaty za energię za miesiąc [...]r. i [...]r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odnosząc się do wskazówek zawartych w orzeczeniu Kolegium uzupełniono braki w ustaleniach faktycznych sprawy. Przede wszystkim na podstawie zaświadczenia lekarskiego potwierdzono zdolność do podjęcia przez stronę prac społecznie – użytecznych oraz ustalono, że pozyskała ona dodatkowe środki na pokrycie opłat za studia podyplomowe w kwocie [...] zł ze zlikwidowanego funduszu ubezpieczeniowego "A" oraz Powiatowego Urzędu Pracy. Nadto opłaty czynszowe za miesiąc [...]r. w kwocie [...] zł zostały uregulowane w dniu [...] r., co wynika z pisma właściciela budynku z dnia [...] r. Natomiast rachunek za energię elektryczną z terminem płatności do [...] r. został opłacony przez Z.G. w [...] r. Tak więc zgłoszenie potrzeby zostało zaspokojone we własnym zakresie. Z.G. niezadowolony z ponownej odmowy przyznania świadczenia złożył odwołanie, w którym zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podał, że wbrew twierdzeniu organu nie dostarczył zaświadczenia lekarskiego o zdolności do wykonywania prac społecznie – użytecznych. Ponadto należności czynszowe zostały przez niego opłacone w dniu [...]r. wyłącznie w kwocie [...] zł, a przez kolejne miesiące nie wnosił żadnych opłat. Natomiast gdy rachunek za prąd zapłaciła mama strony J.G. Z uwagi na toczące się postępowanie sądowe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu wydania wyroku. Po nastąpieniu tego faktu podjęło postępowanie i decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Między innymi zwrócono uwagę, że strona ani we wniosku, ani w trakcie wywiadu środowiskowego, jak również w toku dalszego postępowania, nie sprecyzowała w sposób jasny i nie budzący wątpliwości zakresu swojego wniosku z dnia [...] r. Zatem organ I instancji nie mógł samodzielnie zdecydować za jaki okres strona oczekiwała uzyskania pomocy. Kwestia ta wymaga więc wyjaśnienia. Nie ustalono również, skąd strona pozyskała środki na uiszczenie opłat za energię elektryczną za [...] i [...] r. oraz czynsz za miesiąc [...] r. Ponadto wbrew uzasadnieniu decyzji w aktach sprawy nie znajduje się dokument potwierdzający uiszczenie wskazanej należności czynszowej. Kolegium wskazało nadto, że strona w trakcie postępowania administracyjnego winna mieć możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również powinna mieć możliwość wypowiedzenia się odnośnie dowodów zebranych w sprawie. Zwrócono także uwagę, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społeczno – użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Strona w trakcie postępowania musi jednak zostać poinformowana o treści w/w przepisu i mieć świadomość konsekwencji swoich zachowań. Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, że przywołane okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie oraz uniemożliwiają podjęcie mu merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy. Z. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił organowi wydanie decyzji z rażącym przekroczeniem terminu, gdyż wyrok będący podstawą zawieszenia postępowania odwoławczego był prawomocny od dnia [...] r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana [...] r. Skarżący w dalszej części skargi powtórzył zarzut odwołania dotyczący braku możliwości podjęcia przez niego prac społecznie – użytecznych. Podał, iż po pierwsze nie proponowano mu takich prac przed dniem zawarcia kontraktu, a po drugie w miesiącu [...] i [...] r. nie można mu było zaproponować pracy w projekcie "Stać mnie na więcej", gdyż został on formalnie uruchomiony w [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do pisma skarżącego z dnia [...] r., w którym wnosi o nieprzysyłanie mu zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy. Pomijając okoliczność, że pismo to zostało sporządzone już po wysłaniu takiego zawiadomienia, to nie można go potraktować jako cofnięcia skargi. Z treści tego pisma wynika bowiem również, że skarżący w upływie 6 miesięcy od wniesienia skargi upatruje niejako automatyczne jej uwzględnienie, co nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Dlatego też Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi. Oceniając zaskarżoną decyzję uznał zaś, że nie spełnia ona wymogów legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej ( art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.). Otóż jest to decyzja o charakterze kasatoryjnym, wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten umożliwia jednak uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie przyjmuje się jednakże, że kasacyjne działanie organu odwoławczego jest wyjątkiem od realizowania przez niego kompetencji merytoryczno – reformacyjnych, przewidzianych w art. 138 § 1 kpa, w związku z czym art. 138 § 2 kpa nie można interpretować rozszerzająco ( por. wyrok NSA z 6.VIII.1999 r., sygn. akt IV SA 2776/98). W niniejszej sprawie Kolegium powołuje się wprawdzie na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, jednak stanowisko to nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę na jej nieskomplikowany charakter związany choćby z rodzajem świadczenia, o który skarżący się ubiegał. Uwzględniając nadto 2 – letni okres trwania postępowania administracyjnego trudno się dopatrzyć takich czynności procesowych, których przeprowadzenie przekraczałoby zwykłe rozpatrzenie sprawy w instancji odwoławczej. Jako zasadniczy powód uchylenia decyzji I instancji Kolegium wskazało konieczność rozważenia sprawy w kontekście art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Taka potrzeba mogłaby pojawić się jednak tylko wówczas, gdyby Kolegium podważyło te podstawy odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego, jakie przytoczył organ podstawowego stopnia, a w szczególności, że zgłoszone przez skarżącego potrzeby zostały zaspokojone we własnym zakresie. Nie wynika to jednak z motywów zaskarżonej decyzji. Kolegium kwestionuje w nich jedynie wskazanie okresu za jaki odmówiono świadczeń oraz brak ustaleń odnośnie źródeł pokrycia poszczególnych opłat, względnie nieudokumentowania opłacenia czynszu za [...] r. Co do tej pierwszej kwestii, to uwagi Kolegium są niezasadne. Zasiłek celowy z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w odróżnieniu od zasiłku okresowego, nie jest przyznawany na dany okres, lecz w celu zaspokojenia skonkretyzowanej potrzeby życiowej, w związku z czym zasadniczo nie powinien być przyznawany na przyszłość. Zakres rozpatrzenia żądania skarżącego nie był kwestionowany na wcześniejszych etapach postępowania, a sam skarżący odnosił się do potrzeb istniejących w miesiącu składania wniosku ( vide; pismo skarżącego z [...] r. – K-31 akt administracyjnych). W sytuacji, gdy chodzi o decyzję odmowną wskazanie przez organ I instancji konkretnych miesięcy oznacza jedynie tyle, że skarżący mógłby ubiegać się oddzielnie o pomoc w związku z potrzebami wykraczającymi poza te miesiące. Nie stanowi natomiast ta okoliczność powodu do kolejnego przeniesienia rozpatrywania sprawy na poziom pierwszoinstancyjny. Z kolei celowość wyjaśniania źródeł pozyskania przez skarżącego środków na uregulowanie opłat byłoby aktualne wówczas, gdyby skarżący powoływał się na swoje istniejące zobowiązanie z tytułu pokrycia tych opłat przez inną osobę. Materiał sprawy nie zawiera tego rodzaju twierdzeń. Ustalenie pokrycia opłat czynszowych za jeden miesiąc nie może być natomiast wystarczające w ramach przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Jednocześnie z urzędu należy podnieść, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do zmiany sytuacji materialnej po stronie skarżącego, który podał, że od [...] r. podjął pracę zawodową. Wprawdzie brane pod uwagę kryterium dochodowe ustala się zasadniczo według stanu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku ( art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), jednakże nie tylko ono decyduje o przyznaniu określonych świadczeń. Oprócz regulacji z art. 106 ust. 3a i 3b, nie odnoszących się do świadczeń jednorazowych, obowiązują przecież zasady ogólne udzielania pomocy społecznej. W szczególności art. 2 ust. 1 cyt. ustawy przewiduje tę pomoc tylko w trudnych sytuacjach życiowych, których osoby lub rodziny nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z tego punktu widzenia istotne jest ustalenie aktualnej sytuacji materialnej skarżącego, oczywiście o ile przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokona odmiennych ustaleń, niż to poczyniono w I instancji, co do stanu zaspokojenia zgłoszonych przez skarżącego potrzeb. Także i w tym zakresie nie będzie konieczne prowadzenie obszernego postępowania wyjaśniającego, gdyż do ustalenia dochodu skarżącego wystarczy uzyskanie stosownej informacji z jego zakładu pracy. W tym stanie rzeczy skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Dalszy tryb procedowania organu administracyjnego wynika wprost z przedstawionych wywodów. su.