IV SA/Gl 402/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił M. K. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad żoną M. K. w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 31 października 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny ustalił, że M. K., zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2015 r.. Dochód rodziny wnioskodawcy i osoby wymagającej opieki nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ uznał natomiast, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w ust. 1 art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz 1458.). W świetle wskazanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje bowiem osobie, która faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tymczasem w sprawie okoliczność taka nie zachodzi, gdyż do dnia 16 lipca 2013 r. wnioskodawca prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, a od dnia 16 lipca 2013 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, natomiast niepełnosprawność żony istnieje od marca 2003 r. W związku z tym, zdaniem organu, wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie kwestionuje sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad niepełnosprawną żoną. Od opisanej wyżej decyzji M. K. wniósł odwołanie, w którym m.in. podał, że ze względów finansowych nie zrezygnował natychmiast z pracy, lecz organizował opiekę dla żony. W związku z pogorszeniem się stanu psychicznego żony postanowił zamknąć działalność celem sprawowania nad nią opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zaznaczając, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Oceniając stan faktyczny sprawy Kolegium stwierdziło, że odwołujący się należy do kręgu osób, którym świadczenie to przysługuje, gdyż jest obciążony powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego względem żony. Natomiast nie spełnia on warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie ustalono, że M. K. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą od 13 listopada 2006 r. do dnia 24 czerwca 2013 r. oraz, że jest zarejestrowany w PUP w B. i od dnia 16 lipca 2013 r. nabył prawo do zasiłku. Natomiast ustalony orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] znaczny stopień niepełnosprawności M. K. datuje się od marca 2003 r. Zdaniem Kolegium z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pomiędzy ustaniem wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej przez M. K. a powstaniem ustalonego stopnia niepełnosprawności M. K. upłynął spory okres czasu, w związku z czym nie zachodzi ścisły związek przyczynowo skutkowy, gdzie przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest podjęcie stałej i nieprzerwanej opieki nad osobą wymagającą opieki. Kolegium podkreśliło, że w obecnym stanie prawnym został zawężony krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawodawca nie tylko uzależnił jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, które w tym przypadku jest spełnione, ale ograniczył możliwość jego uzyskania tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną . Z kręgu podmiotów uprawnionych wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. zakwestionował powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i na tej podstawie wniósł o uchylenie tej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie stanowi, że specjalny zasiłek celowy jest przyznawany w chwili orzeczenia stopnia niepełnosprawności oraz natychmiastowej rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki. Intencją ustawodawcy była bowiem pomoc osobom zdolnym do podjęcia pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podniósł, że od czasu orzeczenia u żony znacznego stopnia niepełnosprawności, opiekę nad nią przejęła cała rodzina, głównie jej matka, co umożliwiło skarżącemu prowadzenie własnej działalności gospodarczej. Zaznaczył, że stan zdrowia żony jest niezadawalający, gdyż obecnie występują u niej problemy natury psychologicznej i psychiatrycznej. Ponownie wskazał, że żona wymaga stałej opieki, natomiast skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i musi się w chwili obecnej żoną opiekować, co w sprawie zostało udowodnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ponadto po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1456, dalej "u.ś.r."). Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami - konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Natomiast po myśli art. 16a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Poza sporem jest, że w stanie faktycznym sprawy została spełniona przesłanka kryterium dochodowego. Ponadto mąż skarżącej jest osobą, której przedmiotowe świadczenie przysługuje, bowiem jak słusznie wskazało Kolegium, jest on obciążony powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego względem żony. Natomiast sporna jest kwestia rezygnacji skarżącego z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Organy jako wyłączną przyczynę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazały, że skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą od 13 listopada 2006 r. do dnia 24 czerwca 2013 r. a od dnia 16 lipca 2013 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, natomiast niepełnosprawność żony istnieje od marca 2003 r. Ponadto, jak wskazało Kolegium pomiędzy ustaniem wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej przez M. K. a powstaniem ustalonego stopnia niepełnosprawności upłynął spory okres czasu, w związku z czym nie zachodzi ścisły związek przyczynowo-skutkowy, gdzie przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest podjęcie stałej i nieprzerwanej opieki nad osobą wymagającą opieki. Wynika z tego wniosek, że zdaniem organów aby spełnić warunki do nabycia prawa do omawianego zasiłku, strona winna zrezygnować z pracy bezpośrednio lub w krótkim czasie po uzyskaniu przez jego żonę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego wymogu nie zawiera. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymagana w art. 16a ust. 1 ustawy niewątpliwie wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (w tym pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r.), powiązanym z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności bądź znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, bądź inną pracą zarobkową, a koniecznością sprawowania opieki. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, że wymagany dla spełnienia się przesłanki rezygnacji z zatrudnienia związek przyczynowy wymaga określonego związku czasowego pomiędzy decyzjami podejmowanymi przez sprawującego opiekę. Natomiast aspekt czasowy, w tym wypadku, sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał już stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy. (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1219/13, por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1136/13 – dostępne w Internecie w CBOSA). Aby można było przyznać stronie skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad żoną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie oznacza to jednak, by odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikać mogła z faktu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie późniejszym, niż ustalenie stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej zamieszczona w art. 16a ust. 1 ustawy nie została bowiem obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić w stosunku do uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Istotne jest jedynie czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej opiekuna a sprawowaniem opieki. Natomiast aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy. Wystąpienie o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest bowiem obowiązkiem osoby sprawującej opiekę nad taką osobą. Opiekun może decyzję taką podjąć w czasie właściwym ze swojego punktu widzenia. Może decyzji takiej nie podejmować w ogóle, godząc swoje obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki, względnie sprawować ją bez udziału środków z budżetu państwa. Wszak chodzi o uprawnienie, z którego strona może ale nie musi korzystać. Organ odwoławczy zaprzeczając spełnieniu się w sprawie przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia opiekuna osoby niepełnosprawnej wyprowadził zatem swoje twierdzenie z nieistniejącego w ustawie warunku. Uznał bowiem, że pomiędzy ustaniem w czerwcu 2013 r. wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej skarżącego, a powstaniem ustalonego stopnia niepełnosprawności jego żony, co miało miejsce w 2003 r. upłynął spory okres czasu. Na skutek błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. organ w rzeczywistości nie zbadał, czy zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej pozostawało w związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego o pogarszającym się stanie zdrowia żony, która wymaga jego stałej opieki, oraz że taką opiekę od zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej sprawuje. Natomiast organ I instancji w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że nie kwestionuje sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną żoną. Z kolei skarżący wskazywał, że opiekę nad chorą żoną wykonywały również inne osoby co pozwoliło mu na prowadzenie działalności gospodarczej. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakowoż skorzystanie przez skarżącego przed wystąpieniem w niniejszym wnioskiem z prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wyższej kwocie od specjalnego zasiłku opiekuńczego (co wynika z akt sprawy) można uznać za całkowicie racjonalne z punktu widzenia zabezpieczenia materialnych potrzeb jego rodziny. Wskutek błędnej interpretacji art. 16a ust. 1 u.ś.r. organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości materiału sprawy i nie poddał go należytej ocenie, czym naruszył także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ponownym postępowaniu, organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach. W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Natomiast nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania. Skarżący w niniejszej sprawie był bowiem zwolniony z kosztów sądowych, a nadto nie wykazał faktu poniesienia jakichkolwiek innych kosztów postępowania