IV SA/Gl 405/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Kierownik Rejonowego Zespołu Pomocy Społecznej Nr [...], na podstawie art. 41 pkt 1, art. 7 pkt 5, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 8 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) i art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, zwanej dalej K.p.a.), przyznał A.Ł. specjalny zasiłek celowy w wysokości 250 zł, w tym 200 zł na zakup opału i 50 zł na dofinansowanie do zakupu leków od dnia 1 grudnia 2013r. do 31 grudnia 2013r. Organ wskazał, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i osiąga miesięczny dochód w kwocie 717,35 zł. Zdaniem Prezydenta A.Ł. spełnia warunki przyznania pomocy określone w powołanych w podstawie prawnej przepisach ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji A.Ł. zakwestionował wysokość przyznanej pomocy. Podniósł, że wykupił lekarstwa za kilkaset złotych, a środki na ten cel musiał pożyczyć od innych osób. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zaznaczył, że w dniu 29 listopada 2013r. A.Ł. zwrócił się do MOPS w C. z trzema wnioskami o przyznanie zasiłku specjalnego celowego na wykupienie lekarstw, zakup żywności i węgla. Z przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2013r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca jest niezdolny do pracy w stopniu umiarkowanym oraz choruje na osteoporozę, chorobę wieńcową, nadciśnienie tętnicze i schorzenia narządów ruchu. Prowadzi samodzielne gospodarstwo i zamieszkuje w zawilgoconym domu jednorodzinnym. Dochód A.Ł. stanowi renta z ZUS w kwocie 717,35 zł, a do 31 października 2013r. otrzymywał wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w kwocie 1.124,62 zł miesięcznie. Odrębną decyzją z [...]r. Prezydent Miasta C. przyznał stronie świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w wysokości 120 zł w grudniu 2013r. Organ odwoławczy przywołał podstawowe regulacje ustawy o pomocy społecznej dotyczące przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Odnosząc się do art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazał, że specjalny zasiłek celowy ma charakter szczególny, wyjątkowy i powinien być przyznawany na określony cel bytowy. Świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, jednakże organ ma obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu decyzji. Kolegium wskazało, że pomoc społeczna nie jest przewidziana na pokrycie pełnych kosztów utrzymania beneficjenta, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej. Organ powołał art. 3 ust. 3 i 4 oraz 4 ustawy o pomocy społecznej i dodał, że ustalając wysokość i zakres świadczeń należy brać pod uwagę sytuację wnioskodawcy i jego uzasadnione potrzeby, a z drugiej strony ograniczone środki w budżecie ośrodka pomocy społecznej na zasiłki celowe. Kwota środków budżetowych musi wystarczyć na realizację zadań ośrodka w określonym czasie, co oznacza, że dzieląc środki pomiędzy osoby i rodziny kwalifikujące się do otrzymania pomocy społecznej, organ administracji musi uwzględnić także ilość tych osób, które w danym okresie potrzebują pomocy. Dlatego strona nie może oczekiwać przyznania zasiłku w kwocie pokrywającej całość kosztów utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.Ł. zakwestionował rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Podniósł, że celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb człowieka, dlatego ustawowe kryterium dochodowe jest "absurdalne". Jego zdaniem przyznana wysokość świadczeń z pomocy społecznej jest zbyt niska w stosunku do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, bowiem na zakup leków wydał ponad 400 zł w grudniu 2014r. Skarżący dochód uzyskany z pracy do 31 października 2013r. przeznaczył na spłatę zobowiązań. W dalszej kolejności A.Ł. powtórzył, że środki z pomocy społecznej powinny być przeznaczone na realizację niezbędnych potrzeb, zwłaszcza na zakup lekarstw. Tymczasem przyznane świadczenia pozwalają skarżącemu, który jest schorowany, jedynie na częściowe zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Dokonując zakupu leków w kwocie 400 zł skarżący zaciągnął pożyczki u znajomych. Lekarze zalecili skarżącemu przebywanie w pomieszczeniach ciepłych i ogrzewanych. Tymczasem zamieszkuje on w budynku zawilgoconym, a ogrzewanie jego domu wymaga co najmniej 3 ton w okresie grzewczym. A.Ł. zwrócił uwagę na rozpiętość pomiędzy środkami przyznanymi z MOPS a kosztami zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb. Zdaniem skarżącego obowiązkiem państwa jest udzielanie pomocy potrzebującym w podstawowej egzystencji, a organ pozbawiając go podstawowych środków utrzymania naruszył prawa człowieka. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że w listopadzie 2013r. skarżący wykupił leki za kwotę 210,75 z, a dostarczone z MOPS recepty zostały wycenione na 287,75 zł. Pomoc społeczna udzielona skarżącemu w grudniu 2013 r. wynosiła 370 zł, przy jego dochodzie w kwocie 717,35 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Po myśli art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Podmiot ubiegający się o przyznanie zasiłku celowego musi spełniać wymogi kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy. Z ich brzmienia wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet spełnienie wymagań formalnych do otrzymania zasiłku celowego (spełnienie kryterium dochodowego oraz co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 ustawy) nie stwarza po stronie wnioskodawcy roszczenia o prawo do jego przyznania. Obok zasiłku celowego przeznaczonego dla osób i rodzin o najniższym dochodzie ustawodawca przewidział zasiłek celowy specjalny. Zgodnie z art. 41 pkt 1 tej ustawy może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. W przypadku zasiłku celowego specjalnego do uznania organu oddano dodatkowo ocenę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłków celowych (zasiłków celowych specjalnych) organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Z drugiej strony obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Wynika z tego, że odmowa przyznania pełnej, czy też częściowej pomocy społecznej wymaga wykazania, że ilość posiadanych środków finansowych gminy nie pozwala na zaspokojenie interesu indywidualnego wnioskodawcy. Przypomnieć tu jednak trzeba, że zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem organ nie jest zobowiązany do precyzyjnego określania możliwości finansowych gminy, a badanie tej kwestii wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 116/10 publ. CBOSA). W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego zebrano wyczerpująco materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte stanowisko. Tym samym nieuwzględnienie żądań zgłoszonych przez skarżącego w pełnym wymiarze nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Dochód skarżącego przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wyznaczone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (542 zł), w konsekwencji czego trafnie rozważono jego sytuację w aspekcie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Mając na względzie wiek strony, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów organ zasadnie uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na objęcie pomocą społeczną pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. W związku z powyższym przyznano mu zasiłek celowy specjalny. Kwestią sporną była jego wysokość. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący złożył w dniu 29 listopada 2014r. wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu 9 grudnia 2013r. wynika, że przyznając świadczenie na ten cel w kwocie 200 zł wzięto pod uwagę sytuację strony, która zamieszkuje w domu zawilgoconym, ogrzewanym piecem węglowym i konieczność zapewnienia lokatorowi odpowiednich warunków bytowych. Ponadto do wniosku o przyznanie zasiłku na zakup leków skarżący dołączył faktury za leki wykupione w listopadzie w kwocie 210,66 zł, a dostarczone później recepty zostały wycenione na 287,75 zł. Ze sporządzonego z udziałem skarżącego bilansu dochodu i wydatków wynika, że A.Ł. w listopadzie 2013r. osiągnął dochód z renty w kwocie 717,35 zł oraz poniósł wydatki w kwocie 502,66 zł (energia elektryczna 95,66 zł, woda 270 zł, gaz 57 zł, telefon 80 zł). W tej sytuacji do dyspozycji skarżącego pozostało 214,69 zł. Równocześnie odrębną decyzją administracyjną z [...]r. przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 120 zł. Jednocześnie wzięto pod uwagę ograniczone środki będące w dyspozycji organu pierwszej instancji, który musi je podzielić zgodnie z przyjętą polityką świadczeń, pozwalającą na zaspokojenie większej grupy potrzebujących. Należy podkreślić, że na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007r. sygn. akt I OSK 1851/06 nie publ.). Bez wątpienia trzeba przyjąć, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów życiowych rodzin, czy osób, a jej celem może być jedynie częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Nie są to środki przeznaczane na podwyższenie stopy życiowej lecz celem ich jest wsparcie umożliwiające godne życie. Skarżący zarzucił w skardze, że kwota środków przyznanych mu z pomocy społecznej była niska w stosunku do niezbędnych potrzeb. Zdaniem Sądu, oceniając sytuację skarżącego należy zwrócić uwagę na to, że osobom ubiegającym się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego pomoc ta jest przyznawana w drodze wyjątku. Znajdują się one w odmiennej sytuacji, niż osoby, które spełniają kryterium dochodowe zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe, a więc należą do sfery najuboższych, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1911/10 i 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA). Ponownie przypomnieć należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przyznanie skarżącemu wsparcia w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji cele te spełnia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego tego, że został on pozbawiony niezbędnej pomocy ze strony organu, który jest zobowiązany konstytucyjnie do jej udzielenia należy wskazać, art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedynie pewien wzorzec określający ogólne ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela, które konkretyzują się w ustawach zwykłych (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 741/11). Taką ustawą w przedmiotowej sprawie jest ustawa o pomocy społecznej i na podstawie jej przepisów organy administracji orzekały w sprawie. Oceniając działanie organów administracji należy stwierdzić, że nie naruszyły przepisów wspomnianej ustawy i prawidłowo je zastosowały. Nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 7