IV SA/Gl 406/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie podlega ona wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Z., działając podstawie art. 2 ust. 1 pkt. 2. art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit a i b, art. 33 ust 4 pkt t ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w trybie art. 151 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...]: 1/ uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] znak [...] orzekającą o przyznaniu I.M. z dniem [...] prawa do stypendium oraz orzekł w tym zakresie o odmowie przyznania z dniem [...] prawa do stypendium. 2/ uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] znak [...] orzekającą o utracie przez I.M. z dniem [...] prawa do stypendium oraz orzekł w tym zakresie o umorzeniu postępowania w sprawie utraty prawa do stypendium z dniem [...], 3/ uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] znak [...] orzekającą o utracie przez I.M. z dniem [...] statusu osoby bezrobotnej oraz orzekł w tym zakresie o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]. W uzasadnieniu wskazanych wyżej rozstrzygnięć organ I instancji wskazał, iż I.M. rejestrując się w urzędzie pracy w dniu [...] uzyskała status osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] otrzymała skierowanie na staż do Kancelarii Doradztwa Prawnego [...] w G., który rozpoczęła w dniu [...]. Ze względu na podjęcie w dniu [...] pracy przez stronę decyzją z dnia [...] orzeczono o utracie przez nią z dniem [...] statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do stypendium z dniem [...]. W trakcie kolejnej rejestracji strona przedłożyła zaświadczenie o zatrudnieniu, z którego wynika iż w okresie od [...] do [...] oraz od [...] do [...] pracowała na podstawie umowy o dzieło. W tym stanie rzeczy status osoby bezrobotnej powinna utracić z dniem [...], jednocześnie nie przysługiwało jej prawo do stypendium z tytułu odbywania stażu. W odwołaniu z dnia [...] I.M. wskazuje na naruszenia prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., art. 9 k.p.a.) oraz naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 1 pkt. 2 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak podnosi w szczególności, w aktach sprawy brak dowodów potwierdzających wykonywanie przez nią umowy o dzieło w okresie od [...] do [...]. Ponadto pracownik PUP poinformował ją, że wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło w żaden sposób nie wpływa na posiadanie statusu bezrobotnego, jeśli wynagrodzenie osiągane z tego tytułu nie przekracza połowy wynagrodzenia minimalnego. Status osoby bezrobotnej mogła utracić jedynie za okres od [...] do [...]. Natomiast od [...] spełniała wszystkie przesłanki do uznania jej za osobę bezrobotną i od tego dnia, w jej ocenie, przysługiwało jej prawo do stypendium. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę, utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Pod pojęciem innej pracy zarobkowej rozumie się także wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło. I.M. w okresach od [...] do [...], od [...] do [...] od [...]do [...] w Kancelarii Doradztwa Prawnego [...] wykonywała pracę na podstawie umowy o dzieło. Z uwagi na wykonywanie innej pracy zarobkowej to od dnia [...] nie spełniała warunków do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Informacje uzyskane przez organ I instancji, odnoszące się do zawartych umów o dzieło, a tym samym zatrudnienia strony w podanych okresach czasu stanowią dowód na istnienie nowych, istotnych dla sprawy okolicznościach, istniejących w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta Z., uzasadniające uchylenie decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej oraz stypendium. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I.M. wnosi o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżaca podnosi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym: art. 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., art. 80 i 81 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 2 i 32 Konstytucji RP. Przepis art. 10 k.p.a. został naruszony ze względu na to, że decyzje organu I i II instancji wydano bez zapewnienia jej możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcia zapadły na podstawie zebranych dokumentów mimo tego, że pomiędzy materiałem zebranym przez organ I instancji a argumentami zgłaszanymi w odwołaniu przez skarżącą pojawiły się rozbieżności. Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów, nie wyjaśnił kwestii spornych we własnym zakresie, jak również nie zlecił ich wyjaśnienie organowi I instancji. Ponadto Wojewoda [...], wbrew zasadzie dwuinstancyjności, nie dokonał rzetelnego ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącej organy orzekające w sprawie mylnie uznały, iż stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W jej ocenie, w sytuacji w której organy oparły swoje decyzje tylko na posiadanych dokumentach, bez uwzględnienia istotnych dla sprawy faktów, podanych przez skarżącą, doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości( art. 32 Konstytucji RP). Wskazywała ona w odwołaniu na to, że umowy o dzieło były zawarte na okres od [...] do [...] oraz od [...] do [...], natomiast w [...] świadczyła pracę w ramach umowy o praktykę absolwencką. W dalszej części skargi I.M. kwestionuje stanowisko organu odwoławczego o prawidłowym pouczeniu jej o warunkach nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej, w tym o możliwości wykonywania pracy na podstawie umowy o dzieło. O zawarciu takiej umowy informowała PUP, co nie zostało jednak utrwalone w formie adnotacji. Podobnie jak i uzyskana od pracownika PUP informacja o tym, że zawarcie takiej umowy nie ma wpływu na status osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydent Miasta Z. z dnia [...] nr [...], mocą której organ I instancji podjął trzy rozstrzygnięcia: 1/ uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] znak [...] orzekającą o przyznaniu I.M. z dniem [...] prawa do stypendium oraz orzekł w tym zakresie o odmowie przyznania z dniem [...] prawa do stypendium. 2/ uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] znak [...] orzekającą o utracie przez I.M. z dniem [...] prawa do stypendium oraz orzekł w tym zakresie o umorzeniu postępowania w sprawie utraty prawa do stypendium z dniem [...], 3/ uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] znak [...] orzekającą o utracie przez I.M. z dniem [...] statusu osoby bezrobotnej oraz orzekł w tym zakresie o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż rozstrzygnięcie organu I instancji, a w ślad za nim także orzeczenie podjęte przez organ odwoławczy, utrzymujące je w mocy, zawiera trzy decyzje w znaczeniu materialnoprawnym. W konsekwencji tego kontrola sądowa powinna przebiegać z uwzględnieniem tego faktu, a w szczególności z koniecznością uwzględnienia różnych (po części) stanów faktycznych, jak i różnych (po części) stanów prawnych leżących u podstaw poszczególnych decyzji. Zaskarżone decyzje zapadły w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151§ 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2013 r., poz. 674 ze zm., dalej: ustawa). W przypadku decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie utraty prawa do stypendium z dniem [...] podstawę prawną stanowił art. 151§ 1 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy do wznowienia postępowania wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W rozpatrywanej sprawie, co nie budzi wątpliwości, zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. W dniu [...] I.M. została zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Status ten utraciła z dniem [...] ze względu na podjęcie pracy. Jak ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, od [...] do [...], a więc w okresie, w którym skarżąca posiadała status bezrobotnej, wykonywała pracę na podstawie umowy o dzieło w Kancelarii Doradztwa Prawnego [...] w G. Stosownie do art. 2 ust.1 pkt. 2 w zw. z pkt. 11 tego przepisu, warunkiem nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej jest niewykonywanie innej pracy zarobkowej, jaką jest m.in. praca świadczona na podstawie umowy o dzieło. Informację o tej okoliczności Prezydent Miasta Z. uzyskał dopiero w dniu [...], kiedy skarżąca złożyła wniosek o ponowną rejestrację jako bezrobotna, a z nim "Zaświadczenie o zatrudnieniu" z dnia [...], wystawione przez Kancelarię Doradztwa Prawnego [...]. Wedle tego "zaświadczenia" I.M. świadczyła pracę na rzecz Kancelarii w oparciu o umowę o dzieło w okresach od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...]. Wobec tego, w ocenie organów orzekających w sprawie, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej tj. w dniu [...], nieznane organowi, który wydał decyzję. W ślad za tym, stosownie do wymogów wynikających z art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., organ I instancji był zobligowany do wydania nowej decyzji, rozstrzygającej co do istoty sprawy, co też uczynił orzekając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt. 1 ustawy o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem nawiązania pierwszej umowy o dzieło tj. od [...] (decyzja z dnia [...] nr [...]). W wyniku tegoż postępowania wznowieniowego, poza orzeczeniem o utracie statusu bezrobotnej, organ I instancji uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] o utracie przez I.M. prawa do stypendium od [...] (przyznanego jej decyzją z dnia [...] od dnia [...] na okres odbywania stażu), co wiązało się z zakończeniem przez nią stażu i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz uchylił decyzję z dnia [...] o przyznaniu skarżącej stypendium i orzekł o odmowie przyznania prawa do stypendium. W ocenie Sądu zachodziły podstawy do uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia, zawierającego trzy decyzje w znaczeniu materialnoprawnym, przy czym z różnych przyczyn. Jeśli chodzi o decyzję, na mocy której zmieniono datę utraty statusu osoby bezrobotnej przez skarżącą, uchylając wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] o utracie tego status przez I.M. z dniem [...] (tj. z dniem podjęciem przez nią pracy) na [...] ze względu na zawarcie umowy zlecenia z Kancelarią Doradztwa Prawnego [...], to zmiana ta obarczona jest błędem ze względu na niewyjaśnienie istotnej dla sprawy okoliczności, jaka jest data zawarcia tejże umowy. Co prawda, z dokumentu przedłożonego przez skarżącą przy ponownej rejestracji w postaci "zaświadczenia" Kancelarii wynika, iż I.M. wykonywała w tej firmie pracę na podstawie pierwszej umowy zlecenia w okresie od [...] do [...] , co w świetle warunku koniecznego do posiadania statusu osoby bezrobotnej, jakim jest niewykonywanie innej pracy zarobkowej, w tym na podstawie umowy zlecenia (art. 2 pkt. 2 w zw. pkt. 11 ustawy), daje podstawy do orzeczenia o pozbawieniu statusu bezrobotnej z dniem [...], jednakowoż jak wynika z akt sprawy pierwsza z umów zlecenia została zawarta na okres od [...]. Zwraca na to uwagę skarżąca w odwołaniu, aczkolwiek czyni to nieprecyzyjnie, pisząc, iż mogła utracić status bezrobotnej jedynie w okresie od [...] do [...]. Tę okoliczność podnosi także w skardze. Do skargi został załączony dokument w postaci "Umowy o praktykę absolwencką" zawartą w dniu [...] pomiędzy Kancelarią Doradztwa Prawnego [...] a I.M., z której wynika, iż powierzono jej czynności asystenta prawnego na okres od [...]. Wobec powyższego kluczowa dla określenia daty utraty statusu osoby bezrobotnej przez skarżącą kwestia nie została dostatecznie wyjaśniona, co stanowi naruszenie prawa procesowego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Inne przyczyny legły u podstaw uchylenia rozstrzygnięcia, mocą którego uchylono decyzję z dnia [...] przyznającą prawo do stypendium z dniem [...] i z tym dniem odmówiono przyznania stypendium dla skarżącej. W wyniku wznowienia postępowania właściwy organ administracji publicznej, który uchyla decyzję ostateczną ze względu na jedną z wad procesowych wskazanych w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145 b § 1 zobowiązany jest wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie budzi wątpliwości, iż po podjęciu decyzji zmieniającej "wstecz" datę utraty statusu osoby bezrobotnej przez I.M. na [...], w momencie podejmowania decyzji przyznającej stypendium dla osoby bezrobotnej tj. w dniu [...] nie spełniała ona podstawowej przesłanki uzyskania tego świadczenia, nie będąc osobą bezrobotną. Zgodnie z art. 53 ust. 6 stypendium przysługuje bezrobotnemu w okresie odbywania stażu. W sytuacji, kiedy decyzja zmieniająca datę utraty statusu osoby bezrobotnej, która stanowiła podstawę do weryfikacji decyzji w sprawie stypendialnej, została uchylona i sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w dalszym postępowaniu, brak jest wystarczających podstaw do uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji przyznającej prawo do stypendium. Pozostaje jeszcze problem tej części orzeczenia, które odnosi się do uchylenia decyzji o utracie prawa do stypendium z dniem [...] i umorzeniu postępowania w tej sprawie. Zagadnienie utraty prawa do stypendium wymaga istnienia tego prawa, a to z kolei zależne jest od dysponowania przez skarżącą statusem osoby bezrobotnej. Rozstrzygnięcia tych kwestii, a są one otwarte po uchyleniu przez Sąd decyzji organu odwoławczego, pozwoli dopiero na orzekanie w sprawie ewentualnej utraty prawa do stypendium przez I.M. Przy tej okazji Sąd zwraca uwagę, iż zachodzi daleko idąca wątpliwość czy przepisy ustawy zawierają wystarczającą podstawę prawną do podejmowania decyzji w sprawie utraty prawa do stypendium pobieranego przez bezrobotnego. Wprawdzie stosownie do art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. b ustawy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy m.in. wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, co mogłoby sugerować istnienie takiej kompetencji, jednakowoż jest to wniosek zbyt daleko idący. Podstawą materialnoprawną decyzji administracyjnej może być jedynie pełna norma kompetencyjna wskazująca na organ właściwy do jej podjęcia, rodzaj rozstrzygnięcia (np. w kwestii pozbawienia statusu osoby bezrobotnej) oraz przesłanki jego podjęcia. W ustawie normy takiej brak, zaś przepis art. 9 określa jedynie właściwość. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w treści niniejszego wyroku. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.