IV SA/Gl 408/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z.O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. nie stwierdził u ZO choroby zawodowej - raka krtani, wymienionej w poz. 17/7 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że wyżej wymieniony w okresie swojej aktywności zawodowej był zatrudniony: - od 8 maja 1970 r. do 18 lutego 1972 r. - w Przedsiębiorstwie A w K. (obecnie zakład w upadłości, na stanowisku kopacza; - od 23 maja 1973 r. do 3 maja 1976 r. w Przedsiębiorstwie B w L. – [...], na stanowisku robotnika "kwalifikowanego"; - od 17 maja 1976 r. do 2 lutego 2009 r. - w C (obecnie D S.A. Oddział D. na stanowisku maszynisty taśmociągu, operatora zwałowarko-ładowarki i operatora urządzeń wyładowczych - technologicznych. Pracując przy tym w dwóch pierwszych z wyżej wymienionych zakładów pracy układał podkłady kolejowe i mocował je do szyn oraz wymieniał i składował podkłady impregnowane kreozotem (substancja rakotwórcza kategorii 2), z kolei świadcząc pracę na rzecz trzeciego z nich nie był narażony na substancje rakotwórcze. Równocześnie strona była badana przez lekarzy dwóch kompetentnych placówek medycznych, a mianowicie Poradni Chorób Zawodowych i Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., którzy w swoich orzeczeniach wydanych odpowiednio w dniu [...]r. oraz w dniu [...]r., a także [...]r. (orzeczenie uzupełniające) stwierdzili brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie uznając zawodowej etiologii istniejącego u badanego raka krtani ze względu na fakt, iż nie pracował on w narażeniu na czynnik zaliczany do pierwszej kategorii czynników rakotwórczych dla ludzi. W wyniku wniesionego przez Z.O. odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy wyżej opisane rozstrzygnięcie podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w świetle obowiązujących przepisów, nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową tylko wówczas, gdy powstał w następstwie działania czynników rakotwórczych występujących w środowisku pracy. Wykaz takich czynników określony został w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771 ze zm.). Substancje o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka, czyli takie, dla których istnieją wystarczające dowody wskazujące na związek przyczynowy pomiędzy ich działaniem a powstaniem raka zaliczone zostały przy tym do kategorii 1 czynników rakotwórczych. Skoro Z.O. nie pracował w narażeniu na czynnik rakotwórczy, w rozumieniu cytowanego wyżej rozporządzenia, a jedynie na substancję rakotwórczą zaliczaną do kategorii 2, to brak jest podstaw do uznania związku przyczynowego pomiędzy istniejącym u niego nowotworem a wykonywaną przezeń pracą. Na skutek wniesionej skargi przez Z.O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 861/11 uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Sąd wskazał, że uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej organ drugiej instancji powołał się na wnioski płynące z orzeczeń lekarskich wydanych przez Poradnię Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie z dnia [...]r.) oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]r. i orzeczenie uzupełniające z [...]r.), w których uznano, iż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy powstaniem u skarżącego spornego schorzenia a wykonywaną pracą. W pierwszym z nich skomentowano w zasadzie wyłącznie okres zatrudnienia w D S.A. w D. (dawna C) negując narażenie wyżej wymienionego na czynniki kancerogenne podczas pracy w tym zakładzie i nie odniesiono się w żaden sposób do wcześniejszego okresu jego zatrudnienia. Z kolei w orzeczeniach Instytutu podano, iż brak narażenia Z.O. na czynnik rakotwórczy zaliczony do kategorii 1 takich substancji wyklucza uznanie związku przyczynowego pomiędzy wykonywaną pracą a sporną chorobą. Wyrażono bowiem pogląd, że tylko substancje zaliczone do tej kategorii są czynnikami o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka, czyli takimi, dla których istnieją wystarczające dowody wskazujące na związek przyczynowy pomiędzy ich działaniem a powstaniem raka. W ocenie Sądu pogląd ten nie został jednak szerzej uzasadniony, co rzutuje w sposób bezpośredni na wadliwość orzeczeń, a tym samym zaskarżonego aktu, który został wydany na ich podstawie. Dalej Sąd stwierdził, że w swoich orzeczeniach placówka medyczna drugiego stopnia powołała się na obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy. Zdaniem Sądu z rozporządzenia tego nie wynika jednak, aby substancjami o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka były wyłącznie te, które zaliczono do 1 kategorii tych substancji. W załączniku nr 1 do cytowanego aktu wykonawczego zawarty został wprawdzie wykaz substancji i preparatów o działaniu rakotwórczym lub mutagennym (wykaz 1), gdzie każdemu z czynników przyporządkowano kategorię rakotwórczości. W żadnym razie jednak nie określono, jakoby rakotwórczymi u ludzi miały być tylko te, którym przypisano kategorię 1. Wręcz przeciwnie, choć wspomniane substancje i preparaty podzielono na kategorie, to wszystkie one zaliczają się do czynników mających niewątpliwie działanie rakotwórcze lub mutagenne, na co wskazuje jednoznacznie zarówno tytuł rozporządzenia jak i jego zakres zastosowania podany w § 1, który stanowi, że akt ten określa wykaz substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o właśnie takim działaniu. W związku z tym Sąd za niewystarczającą dla odmowy stwierdzenia u Z.O. choroby zawodowej uznał argumentację, że wprawdzie wymieniony świadcząc pracę w okresie do 1976 roku przy układaniu, wymianie i składowaniu podkładów kolejowych miał styczność z kreozotem, którym były one impregnowane, to jednak rzeczona substancja zalicza się do kategorii 2 czynników rakotwórczych, a zatem nie można uznać związku przyczynowego pomiędzy jej oddziaływaniem a powstaniem raka. Zdaniem Sądu z jednej strony bowiem, orzekająca w sprawie placówka medyczna, a w ślad za nią organy sanitarne, przyznają, że po myśli przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r. kreozot jest substancją rakotwórczą (wymieniono ją w poz. 252 wykazu 1 załącznika nr 1 cytowanego aktu wykonawczego), zaś z drugiej - wywodzą, że skoro zaliczona została ona do kategorii 2 czynników rakotwórczych, to brak wystarczających dowodów na istnienie związku pomiędzy narażeniem na jej działanie a powstaniem raka. W argumentacji tej ma więc miejsce wyraźna sprzeczność, która niewątpliwie wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Ponadto, zdaniem Sądu, w orzeczeniu Instytutu nie sprecyzowano, dlaczego przyjęto, że kreozot, będący wszak substancją rakotwórczą nie mógł wywołać raka krtani. Nie powołano żadnych źródeł (np. literatura fachowa, stosowne badania naukowe), które mogłyby stanowisko takie potwierdzać, bądź z których wynikałoby, że istniejący u skarżącego nowotwór nie może być spowodowany przez kontakt z substancją rakotwórczą kategorii 2. Zamiast tego ograniczono się do arbitralnego, choć gołosłownego stwierdzenia, że skutek taki może być wywołany wyłącznie przez czynnik rakotwórczy kategorii 1. Nie zaprezentowano żadnej analizy kancerogennego charakteru tej konkretnej substancji, a w szczególności nie wyjaśniono, jakiego rodzaju nowotwory może ona wywoływać (w tym, czy może wpłynąć na powstanie na raka krtani) ani też w jakim stężeniu i w jakim czasie powinna oddziaływać na ludzki organizm aby mogła zaindukować dany nowotwór, a co za tym idzie - czy stopień, w jakim skarżący był narażony na działanie tej substancji i długość okresu, w którym narażenie istniało mogło taki efekt wywołać. Wobec powyższego Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uwzględniając wskazania co do potrzeby uzupełnienia braków rozważy skorzystanie ze środków prawnych, przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., które z mocy tego przepisu mogą zostać zastosowane przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, polegających na żądaniu od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub na wystąpieniu do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz na podjęciu innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Natomiast w ocenie Sądu, ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego nie dają podstaw do twierdzenia, że Z.O. pracował w narażeniu na czynniki rakotwórcze także po 17 maja 1976 r., to jest w okresie świadczenia pracy w D S.A. w D. W konsekwencji, wobec braku danych świadczących o narażeniu skarżącego na czynnik kancerogenny w czasie pracy w tym zakładzie, orzekające w sprawie organy nie miały przesłanek do przyjęcia, że narażenie takie istniało. Następnie w związku z opisanym wyżej wyrokiem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] ze względu na konieczny do wyjaśnienia i uzupełnienia zakres sprawy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. ponownie nie stwierdził u Z.O. choroby zawodowej - raka krtani, wymienionej w poz. 17/7 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z zaleceniami uzupełniono materiał dowodowy poprzez ponowną ocenę narażenia zawodowego oraz uzyskanie uzupełniającego orzeczenia. Zgromadzony materiał dowodowy wykazuje, że Z.O. w okresie od 1970 do 1976 pracując kolejno w Przedsiębiorstwie A w K. na stanowisku kopacza oraz w Przedsiębiorstwie B w L. na stanowisku robotnika kwalifikowanego układał podkłady kolejowe i mocował je do szyn oraz wymieniał i składował podkłady impregnowane kreozotem. Ponadto był zatrudniony w latach 1976-2009 w D S.A. w D. na stanowisku operatora zwałowarki topnika, zwałowarki koksu i wywrotnicy topnika. Przy obsłudze wywrotnicy topnika dodatkowo obsługiwał zapychacz i poruszał się wzdłuż torowiska na odcinku około 300m, gdzie był narażony na impregnaty, którymi były nasączone podkłady kolejowe. Natomiast w piśmie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. z dnia [...]r. po ponownej analinie narażenia zawodowego z uwzględnieniem nowych informacji o narażeniu na kreozot – zakwalifikowanych do substancji rakotwórczych kategorii 2 (o prawdopodobnym działaniu rakotwórczym na człowieka ) podtrzymano orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u Z.O. choroby zawodowej - raka krtani z poz. 17.7 wykazu chorób zawodowych. Od powyższej decyzji Z.O. wniósł odwołanie, w którym domagał się jej uchylenia i stwierdzenia u niego choroby zawodowej względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podniósł, że organ wydając decyzję nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2012 r., w którym Sąd nakazał wyjaśnienie czy kreozot pomimo, że jest zaliczony do kategorii 2 czynników rakotwórczych nie może być przyczyną powstania raka krtani. Ponadto Z.O. akcentował, że pracując w C (obecnie D ) miał kontakt z kreozotem albowiem pracował na zapychaczu przy składowisku starych i nowych podkładów kolejowych nasyconych tą substancją, a tym samym narażony był na wdychanie jej oparów. Pracę tę wykonywał od 1984 do 2006 r. Także w trakcie pracy na wywrotnicy wagonów z rudą narażony był na wdychanie kreozotu, gdyż większość tych wagonów miała podłogi nasycone kreozotem. Nadto w latach 2006-2008 pracował na składowisku koksu i tam narażony był na opary amoniaku. Zdaniem odwołującego się organ powinien rozważyć całościowo warunki środowiska w jakim pracował. Decyzją z dnia [...]r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania. Następnie wskazał, że w postępowaniu odwoławczym zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2012 r. W odpowiedzi Instytut pismem z dnia 10 lutego 2014 r. poinformował, że orzeczenie lekarskie z [...]r. o braku podstaw do rozpoznania u Z.O. choroby zawodowej zostało sporządzone w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, które zostały w tym orzeczeniu zacytowane i opatrzone komentarzem. Następnie wskazano, że klasyfikacji substancji jako rakotwórczych dla człowieka dokonuje się na podstawie dowodów z rzetelnych i akceptowanych badań naukowych w stosunku do substancji, które mają naturalne właściwości rakotwórcze. Oznacza to, że w zależności od istnienia dowodów wystarczających lub ograniczonych ustalonych na podstawie opublikowanych badań naukowych, do substancji rakotwórczych zalicza się zarówno substancje , co do których wiadomo lub istnieje domniemanie, że są rakotwórcze dla człowieka jak i te substancje co do których podejrzewa się, że są rakotwórcze dla człowieka. Klasyfikacji substancji jako rakotwórczej dokonano w oparciu o te odpowiednio wycenione dowody z badań oraz inne informacje istotne dla umieszczenia substancji potencjalnie rakotwórczych dla człowieka w odpowiednich kategoriach zagrożeń. Powyższa klasyfikacja została implementowana do obowiązujących przepisów prawa. Substancje co do których wiadomo lub istnieje domniemanie, że są rakotwórcze dla ludzi, co oznacza, że istnieją wystarczające dowody z danych epidemiologicznych lub wyników badań przeprowadzonych na zwierzętach i/lub dane epidemiologiczne dotyczące ludzi, zaklasyfikowane do kategorii 1. Substancje, co do których podejrzewa się, że są rakotwórcze dla ludzi, ale dowody uzyskane z informacji dotyczących ludzi lub badań przeprowadzonych na zwierzętach jednak nie są wystarczająco przekonujące, by umieścić substancję w kategorii 1, czyli gdy ograniczone dowody uzyskane z informacji dot. ludzi lub z badań na zwierzętach nie pozwalają na stwierdzenie istnienia związku przyczynowego oraz, gdy dane sugerujące skutek rakotwórczy nie są wystarczające – te substancje zaliczono do kat. 2. Tak więc jedynie w odniesieniu do substancji rakotwórczych dla człowieka lub kat. 1 ustalono w wyniku opublikowanych danych z badań epidemiologicznych najczęstsze umiejscowienia nowotworu złośliwego indukowanego taką substancją, okres latencji oraz wielkość ekspozycji sprzyjająca powstawaniu nowotworu złośliwego. W przedmiotowym orzeczeniu takie uznane umiejscowienia nowotworu podano w odniesieniu do azbestu ale, jak podkreślono brak jest dowodów epidemiologicznych na częstsze niż w populacji ogólnej występowanie raka krtani w populacji osób z narażeniem zawodowym na kreozot. W odniesieniu do kreozotu – substancji rakotwórczej dla człowieka kat. 2 lekarze wskazali, że nie są w stanie przedstawić, jakiego rodzaju nowotwory może wywoływać , ani czy może wpłynąć na powstanie raka i brak jest doniesień naukowych w jakim stężeniu i w jakim czasie powinna ta substancja oddziaływać na ludzki organizm, aby mogła zaindukować dany nowotwór. Z ostrożności dodano, że po wydaniu wyroku nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdyż weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 8 maja 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych i cały pakiet nowych przepisów dotyczących substancji chemicznych i mutagennych w środowisku pracy, w których ustalono wykaz substancji chemicznych, ich mieszanin czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym i ich klasyfikacje , definiując ponownie zasady przynależności substancji do poszczególnej kategorii, poszerzając liczbę kategorii. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami kreozot zaliczono do kat 1B, co oznacza, że w dalszym ciągu nie ma wystarczających dowodów uzyskanych z informacji dotyczących ludzi, tj. dowodów epidemiologicznych wykazujących związek przyczynowy pomiędzy narażeniem człowieka na działanie tej substancji a rozwojem nowotworu pochodzenia zawodowego. Dodatkowo wskazano na pominięcie w poprzednim orzeczeniu informacji o wieloletnim nałogu palenia papierosów przez badanego, natomiast rak krtani należy do grupy nowotworów tytoniozależnych. Z medycznego więc punktu widzenia można stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem, że przyczyna powstania raka krtani u Z.O. były substancje rakotwórcze występujące w dymie papierosowym. W tym kontekście organ drugiej instancji podniósł, że okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem Z.O. nie był narażony na substancje o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka, czyli takie dla których istnieją wystarczające dowody wskazujące na związek przyczynowy pomiędzy narażeniem człowieka na tę substancję a powstaniem raka. W ocenie organu opinie obu placówek diagnostycznych są spójne i zgodne w swoich konkluzjach, a strona nie przedstawiła dowodów podważających ich zasadność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.O. domagał się uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i stwierdzenia u niego choroby zawodowej w postaci raka krtani ewentualnie uchylenia kwestionowanego aktu i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł zarzut, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego Instytut a za nim organ odwoławczy nie wykonał wskazań zawartych w wyroku WSA. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w opinii dot. implementacji przepisów wspólnotowych wskazał na treść Dyrektywy Komisji 2001/90/WE, wywodząc na tej podstawie, że kreozot jest rakotwórczy. Argument o pominięciu informacji o wieloletnim nałogu palenia w ocenie skarżącego jest okolicznością świadczącą o niestarannym, nierzetelnym sporządzeniu pierwotnego orzeczenia, a nadto w odczuciu skarżącego odwetem za jego konsekwentne dążenie do ustalenia związku przyczynowego między chorobą a czynnikami rakotwórczymi w środowisku pracy, w którym pracował przez 38 lat. Jednocześnie podniósł, że informował lekarzy o sporadycznym paleniu tytoniu w małych ilościach oraz zaprzestaniu palenia 3 lata przed zapadnięciem na raka krtani. Podniósł ponadto, że żadne z orzeczeń lekarskich nie zostało wydane z udziałem lekarza specjalisty onkologa, a tylko przez internistów lub lekarzy medycyny pracy, którzy nie posiadają wiedzy odpowiedniej dla zdiagnozowania przyczyn choroby nowotworowej. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami, wnioskami ani powołana podstawą. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie bowiem kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że w analizowanej sprawie zapadł już wyrok tutejszego Sądu - z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 861/11 Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organy inspekcji sanitarnej nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego już uprzednio w sprawie. Jak bowiem stanowi art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W poprzednim wyroku Sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w zakresie stanowisk zaprezentowanych w orzeczeniach lekarskich wydanych przez dwie placówki medyczne uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na charakter orzeczenia lekarskiego, które w istocie jest opinią podlegającą ocenie, tak jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu wymienionego wyroku wynika, że Sąd uznał, iż dotychczasowa ocena wydanych orzeczeń lekarskich nie spełniała tych wymogów, a stanowiska placówek medycznych nie zostały wystarczająco uzasadnione. W sprawie bezsporne jest, że skarżący zachorował na nowotwór złośliwy krtani. W orzeczeniach wykluczono jednak istnienie u skarżącego choroby wymienionej w pozycji 17.7. wykazu chorób zawodowych, tj. nowotworu złośliwego krtani powstałego w wyniku działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi. Uznano bowiem , iż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy powstaniem u skarżącego spornego schorzenia a wykonywaną pracą. Sąd zwrócił uwagę, że w orzeczeniu placówki I stopnia skomentowano w zasadzie wyłącznie okres zatrudnienia strony w D S.A. w D. (dawna C) negując narażenie wyżej wymienionego na czynniki kancerogenne podczas pracy w tym zakładzie i nie odniesiono się w żaden sposób do wcześniejszego okresu jego zatrudnienia. Z kolei w orzeczeniach Instytutu podano, iż brak narażenia Z.O. na czynnik rakotwórczy zaliczony do kategorii 1 takich substancji wyklucza uznanie związku przyczynowego pomiędzy wykonywaną pracą a sporną chorobą. Wyrażono bowiem pogląd, że tylko substancje zaliczone do tej kategorii są czynnikami o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka, czyli takimi, dla których istnieją wystarczające dowody wskazujące na związek przyczynowy pomiędzy ich działaniem a powstaniem raka. Dalej Sąd stwierdził, że w swoich orzeczeniach placówka medyczna drugiego stopnia powołała się na obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy. Zdaniem Sądu z rozporządzenia tego nie wynika jednak, aby substancjami o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka były wyłącznie te, które zaliczono do 1 kategorii tych substancji. Ponadto, zdaniem Sądu, w orzeczeniu Instytutu nie sprecyzowano, dlaczego przyjęto, że kreozot, będący wszak substancją rakotwórczą nie mógł wywołać raka krtani. Nie powołano żadnych źródeł (np. literatura fachowa, stosowne badania naukowe), które mogłyby stanowisko takie potwierdzać, bądź z których wynikałoby, że istniejący u skarżącego nowotwór nie może być spowodowany przez kontakt z substancją rakotwórczą kategorii 2. Nie zaprezentowano żadnej analizy kancerogennego charakteru tej konkretnej substancji, a w szczególności nie wyjaśniono, jakiego rodzaju nowotwory może ona wywoływać (w tym, czy może wpłynąć na powstanie na raka krtani) ani też w jakim stężeniu i w jakim czasie powinna oddziaływać na ludzki organizm aby mogła zaindukować dany nowotwór, a co za tym idzie - czy stopień, w jakim skarżący był narażony na działanie tej substancji i długość okresu, w którym narażenie istniało mogło taki efekt wywołać. W toku dalszego postępowania organ odwoławczy miał zatem uwzględnić zalecenia Sądu zmierzające do pełnego wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości. Tymczasem, w ocenie Sądu wątpliwości te, pomimo uzyskania stanowisk dwóch jednostek diagnostycznych, w tym Instytutu z dnia 10 lutego 2014 r. nie zostały dostatecznie wyjaśnione. W pierwszym rzędzie nie sposób pominąć, że w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracyjne uległ zmianie stan prawny. Z dniem 3 sierpnia 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych i ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 890), które zastąpiło rozporządzenie tego organu z dnia 1 grudnia 2004 r., obowiązujące w dacie podjęcia uchylonej przez Sąd decyzji. Nowe rozporządzenie określiło wykaz substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, które stanowią substancje chemiczne zakwalifikowane jako rakotwórcze lub mutagenne: a) do kategorii 1A lub 1B zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniającym i uchylającym dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 - Dz. Urz. UE L 353 z 31.12.2008, str. 1 (zwanego dalej "rozporządzeniem Rady"), b) do kategorii 1 lub 2 zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. Nr 63, poz. 322), zwanej dalej "ustawą". Kreozot został zakwalifikowany jako substancja rakotwórcza kategorii 1B (zgodnie z tabelą 3.1 rozporządzenia Rady nr indeksu 648-101-00-4, 648-101-00-9). Tymczasem jednostka orzecznicza I stopnia w piśmie z dnia 22 marca 2013 r., podtrzymała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – raka krtani – poz. 17.7. wykazu chorób zawodowych. W piśmie tym ograniczono się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, o dokonaniu analizy narażenia zawodowego z uwzględnieniem dodatkowej informacji o narażeniu na kreozot (informacja ta wynikała z przeprowadzonego dodatkowo postępowania wyjaśniającego w ostatnim miejscu zatrudnienia – dawna C) oraz , że substancja ta jest zakwalifikowana do substancji rakotwórczych kategorii 2 o prawdopodobnym działaniu rakotwórczym na człowieka. Powyższe stwierdzenie nie znalazło ponownie szerszego uzasadnienia. Natomiast jednostka medyczna II stopnia w piśmie uzupełniającym z dnia 10 lutego 2014 r. także podtrzymała stanowisko o braku zawodowej etiologii schorzenia (złośliwego nowotworu krtani). W uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazano, że do substancji rakotwórczych zalicza się zarówno substancje , co do których wiadomo lub istnieje domniemanie, że są rakotwórcze dla człowieka jak i te substancje, co do których podejrzewa się, że są rakotwórcze dla człowieka. Substancje co do których wiadomo lub istnieje domniemanie, że są rakotwórcze dla ludzi, co oznacza, że istnieją wystarczające dowody z danych epidemiologicznych lub wyników badań przeprowadzonych na zwierzętach i/lub dane epidemiologiczne dotyczące ludzi, zaklasyfikowane zostały do kategorii 1. Substancje, co do których podejrzewa się, że są rakotwórcze dla ludzi ale dowody uzyskane z informacji dotyczących ludzi lub badań przeprowadzonych na zwierzętach jednak nie są wystarczająco przekonujące, by umieścić substancję w kategorii 1, czyli gdy ograniczone dowody uzyskane z informacji dot. ludzi lub z badań na zwierzętach nie pozwalają na stwierdzenie istnienia związku przyczynowego oraz gdy dane sugerujące skutek rakotwórczy nie są wystarczające – te substancje zaliczono do kat. 2. Zdaniem lekarzy jedynie w odniesieniu do substancji rakotwórczych dla człowieka lub kat. 1 ustalono w wyniku opublikowanych danych z badań epidemiologicznych najczęstsze umiejscowienia nowotworu złośliwego indukowanego taką substancją, okres latencji oraz wielkość ekspozycji sprzyjająca powstawaniu nowotworu złośliwego. Jednocześnie wskazano, że zaliczenie kreozotu do kat 1B (zgodnie z nowymi uregulowaniami) oznacza, że w dalszym ciągu nie ma wystarczających dowodów, uzyskanych z informacji dotyczących ludzi, tj. dowodów epidemiologicznych wykazujących związek przyczynowy pomiędzy narażeniem człowieka na działanie tej substancji a rozwojem nowotworu pochodzenia zawodowego. Powyższa argumentacja budzi wątpliwości w kontekście uregulowań rozporządzenia Rady i klasyfikacji tam przyjętej, do którego odwołuje się rozporządzenie Ministra Zdrowia z 24 lipca 2012 r. W rozporządzeniu Rady zgodnie z treścią zawartą w tabeli 3.6.1. (Kategorie zagrożeń dla substancji rakotwórczych) do kategorii 2 zaliczono substancje , co do których podejrzewa się że są rakotwórcze dla człowieka – a więc tak jak wskazano to w opinii Instytutu. Przypisania substancji do kategorii 2 dokonuje się na podstawie dowodów uzyskanych z informacji dotyczących ludzi lub badań przeprowadzonych na zwierzętach, które nie są wystarczająco przekonujące, by umieścić substancję w kategorii 1A lub 1B, w oparciu o siłę dowodów wraz z dodatkowymi kwestiami. Tymczasem kreozot, nie został zaliczony do kategorii 2 ale do kategorii 1B, a więc do substancji, ujętych w kategorii 1, co do których wiadomo lub istnieje domniemanie, że są rakotwórcze dla człowieka (ww. tabela 3.6.1. rozporządzenia Rady). W argumentacji lekarzy występuje zatem sprzeczność, która wymagała wyjaśnienia. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 24 lipca 2012 r. do substancji chemicznych zaklasyfikowanych jako rakotwórcze zaliczono substancje kategorii 1A i 1B, zaś kreozot, jak już wskazano, jest substancją zaklasyfikowaną jako rakotwórczą do kategorii 1B. W rozporządzeniu tym ani w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (po zmianach wprowadzonych w 2012 r. - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 maja 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (Dz. U., z 2012 r. poz. 662) nie ograniczono zatem substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym w środowisku pracy tylko do kategorii 1A. W opinii uzupełniającej, którą ostatecznie organ odwoławczy przyjął za podstawę wydanej decyzji, poza budzącą wątpliwości argumentacją, nie sprecyzowano, dlaczego kreozot, będący substancją rakotwórczą, nie może wpłynąć na powstanie nowotworu. Nie powołano żadnych źródeł, które mogłyby stanowisko takie potwierdzić pomimo, że kreozot został zaliczony do substancji rakotwórczych kategorii 1B należącej do kategorii 1, tj. do substancji, co do których wiadomo lub istnieje domniemanie (a nie podejrzenie), że są rakotwórcze dla człowieka. Substancje kwalifikowane do kategorii 1 to substancje dla których istnieją wystarczające dowody z informacji dotyczących ludzi (kat. 1A) lub z doświadczeń na zwierzętach na to, by wykazać działanie rakotwórcze dla zwierząt (substancja, co do której istnieje domniemanie, że jest rakotwórcza dla człowieka) – kat. 1B (wyżej powołana tabela 3.6.1.). Stąd też nadal aktualne pozostają wywody Sądu zawarte w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. co do braku ustaleń jakiego rodzaju nowotwory może wywołać kreozot (w tym, czy może wpłynąć na powstanie raka krtani) oraz w jakim stężeniu i w jakim czasie powinna oddziaływać na ludzki organizm aby mogła zaindukować dany nowotwór, a co za tym idzie – czy stopień w jakim skarżący był narażony na działanie tej substancji i długość okresu, w którym narażenie to istniało mogło taki efekt wywołać. Mając na względzie powyżej zaprezentowane uwagi wskazanie jako przyczyny powstania raka krtani nałogu palenia tytoniu, nie stanowi w ocenie Sądu, dostatecznego uzasadnienia dla stwierdzenia braku zawodowej etiologii schorzenia. Powtórzyć jeszcze raz należy pogląd Sądu przytoczony w wyroku z 12 lipca 2012 r. zapadłym w tej sprawie, że orzeczenie lekarskie placówek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, ponowienie doszło do naruszenia , tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.. Stanowiska zawarte w pismach jednostek diagnostycznych I i II stopnia, a w szczególności stanowisko Instytutu nie wyjaśnia bowiem nadal istotnych dla sprawy kwestii, zatem oparcie na nim w ostateczności skarżonej decyzji, stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni wskazania płynące z niniejszego wyroku co do potrzeby uzupełnienia wskazanych braków poprzez uzyskanie dodatkowego orzeczenia lekarskiego oraz podjęciu innych czynności niezbędnych do uzupełniania materiału dowodowego. Następnie organ podda wnikliwej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz oceni go pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego, po czym wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisami art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.