IV SA/Gl 409/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1,2,3,4,5,9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593), odmówił D.S. pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki z uwagi na [...] zmianę szkoły na tym samym poziomie kształcenia. W odwołaniu od tej decyzji strona kwestionowała ustalenia organu podnosząc, że Studium A kształci na podbudowie szkoły średniej, a zatem nie jest to ten sam poziom kształcenia co na Politechnice Ś. lub w Wyższej Szkole A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykazał, że [...] zmiana szkoły na tym samym poziomie kształcenia nastąpiła bez uzasadnionych powodów. Kolegium uznało za konieczne ustalenie przyczyn zmian szkoły a następnie dokonanie oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 89 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącym podstawę do zaprzestania udzielania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., po raz kolejny odmówił D. S. pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Jako podstawę wydania rozstrzygnięcia wskazał art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1,2,3,4,5,9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593) w związku z Rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 6, poz. 45). W uzasadnieniu tej decyzji podano, że D. S. w [...] r. rozpoczął naukę na Wydziale [...] Politechniki Ś. na kierunku [...] oraz, że został skreślony z listy studentów tej uczelni w związku z nieuzyskaniem zaliczenia z [...] przedmiotów. Następnie w [...] r. rozpoczął naukę w Studium A, kierunek [...], z którego zrezygnował po [...] okresie, gdyż podjął studnia na Politechnice Ś. Dalej wskazano, że w okresie od [...] r. do [...] r. D. S. przebywał na urlopie losowym w celu [...], natomiast w [...] r. ponownie rozpoczął naukę na [...] roku [...] semestrze, jednak w związku z niezaliczeniem przedmiotu został skreślony z listy studentów. Obecnie strona jest studentem [...] roku [...] semestru Wyższej Szkoły A w K. na kierunku [...]. W związku z powyższym organ stwierdził, mając na względzie art. 89 ust. 8 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, że strona bez uzasadnionych powodów zmieniła [...] szkołę na tym samym poziomie kształcenia. Od powyższej decyzji D. S. wniósł odwołanie nie zgadzając się ze stanowiskiem organu co do [...] zmiany szkoły na tym samym poziome kształcenia. Podniósł, że [...] podejmował kształcenie w szkole wyższej, natomiast Studium A w K., do którego uczęszczał, kształci na podbudowie szkoły średniej. Nadto stwierdził, że zmiana szkoły była po części uzasadniona ponieważ jego celem było ukończenie Politechniki Ś., dlatego też po raz [...] w roku [...] r. zaczął studia na tej uczelni. Nadmienił, że dotychczas nie marnotrawił przyznanej mu pomocy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Za bezsporne w sprawie organ odwoławczy uznał, że odwołujący się [...] rozpoczął naukę w szkole wyższej w okresach [...] – [...] (Politechnika Ś.); [...] - [...] (Politechnika Ś.); [...] – [...] (Politechnika Ś.) oraz [...] (Wyższa Szkoła A). W każdym przypadku, jak zaznaczył, powodem ponownego rozpoczęcia nauki był brak zaliczenia przedmiotu, który skutkował skreśleniem z listy studentów. Następnie organ przytoczył treść art. 89 ust. 8 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zaprzestaje się udzielania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki w sytuacji gdy osoba usamodzielniona bez uzasadnionych powodów zmieniła [...] na tym samym poziomie kształcenia szkołę lub szkołę wyższą. Na tej podstawie organ wywiódł, że strona zmieniła [...] szkołę wyższą na tym samym poziomie kształcenia. Zdaniem organu [...] rozpoczynanie nauki w szkole wyższej spowodowane niezaliczeniem przedmiotu, stanowi przesłankę uzasadniającą wstrzymanie pomocy. Celem ustawodawcy jest bowiem zapobieganie sytuacjom, w których pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki byłaby kierowana do osób, które wielokrotnie mogłyby rozpoczynać naukę w szkole lub w szkole wyższej nigdy jej nie kończąc. Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, iż [...] strona rozpoczynała naukę w tej samej szkole wyższej. Ponadto, w ocenie Kolegium, "uzasadnione powody" zmiany szkoły muszą wynikać z okoliczności niezależnych od strony (kłopoty zdrowotne, przypadki losowe). Obowiązek zaliczania kolejnych przedmiotów będących w programie nauczania szkoły wyższej jest natomiast podstawowym obowiązkiem studenta, a nieuzyskanie zaliczenia semestru skutkuje skreśleniem z listy studentów, co powoduje konieczność rezygnacji ze studiów i ewentualną zmianę szkoły wyższej. Reasumując organ stwierdził, że dyspozycja art. 89 ust. 8 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nakłada na właściwy organ obowiązek wydania rozstrzygnięcia o zaprzestaniu wypłaty pomocy w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie. Decyzja ta zatem nie ma charakteru fakultatywnego i nie jest pozostawiona uznaniu administracyjnemu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący nie zgodził się z argumentacją organu odwoławczego. Podniósł, iż wbrew twierdzeniom Kolegium, nie został [...] skreślony z listy studentów na Politechnice Ś. Wskazał, że według regulaminu studiów tej uczelni otrzymanie urlopu losowego w celu [...] nie powoduje skreślenia z listy studentów tylko wydłużenie czasu kształcenia o [...] rok akademicki. Zaznaczył, że podczas przebywania na urlopie uczestniczył w zajęciach programowych semestru [...] za pozwoleniem Dziekana Wydziału [...]. W rzeczywistości został [...] skreślony z listy studentów Politechniki Ś., tj. w [...] r. oraz we [...] r. Ponadto w kwestii powodu zmiany szkół skarżący powtórzył argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium zauważyło, że skarżący [...] zmienił na tym samym poziomie kształcenia szkołę, w tym [...] razy w ramach jednej uczelni, tj. Politechniki Ś., a następnie Politechnikę Ś. na Wyższą Szkołę A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do postanowień art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie spełniają one wymogów prawa. W rozpoznawanej sprawie oba organy odmówiły pomocy skarżącemu na kontynuowanie nauki w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w art. 89 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki zaprzestaje się udzielać w przypadku, gdy osoba usamodzielniana bez uzasadnionych powodów zmieniła trzykrotnie na tym samym poziomie kształcenia szkołę lub szkołę wyższą, o których mowa w pkt 1. Analiza cyt. przepisu art. 89 ust. 8 pkt. 2 prowadzi do wniosku, że wynikający z niego obowiązek organu do zaprzestania udzielania pomocy pieniężnej uzależniony został od łącznego spełnienia dwóch przesłanek tj. trzykrotnej zmiany szkoły na tym samym poziomie kształcenia lub szkoły wyższej oraz wykazania, że każda z tych zmian nastąpiła bez uzasadnionych powodów. Ustawa nie definiuje pojęcia szkoły wyższej. Skoro więc prawodawca posłużył się tym pojęciem nie definiując go i nie nadając mu specyficznego dla potrzeb tej regulacji znaczenia to, zdaniem Sądu, uzasadnione jest sięgnięcie w tej mierze do ustawy, która materię tą reguluje, tj. do ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U Nr 164, poz. 1365 ze zm.). W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią, a zarazem kwestią sporną jest, czy w istocie skarżący trzykrotnie zmienił szkołę w rozumieniu art. 89 ust. 8 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że [...] r. rozpoczął naukę na Wydziale [...] Politechniki Ś. na kierunku [...], gdzie został skreślony z listy studentów w związku z nieuzyskaniem zaliczenia z [...] przedmiotów. Następnie w [...] r. rozpoczął naukę w Studium A o kierunku [...], z którego zrezygnował po [...] okresie, gdyż ponownie rozpoczął studnia na Politechnice Ś. od [...]r. Następnie w okresie od [...] r. do [...] r. skarżący przebywał na urlopie losowym w celu [...]. W [...] r. w/wym. ponownie rozpoczął naukę na [...] roku [...] semestrze jednak w związku z niezaliczeniem przedmiotu został skreślony z listy studentów. Następnie skarżący rozpoczął studnia w Wyższej Szkole A w K. na kierunku [...]. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, bez bliższego zresztą uzasadnienia swojego stanowiska, że skarżący zmienił [...] szkołę na tym samym poziomie kształcenia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast, czy organ ten przyjął, że nauka w Studium A jest na tym samym poziomie kształcenia, co nauka w Politechnice Ś. czy w Wyższej Szkole A, a jeżeli tak to nie zadał sobie trudu by w sposób wnikliwy rozeznać sytuację związaną ze statusem prawnym Studium A, np. czy słuchacze tego Studium mają możliwość uzyskania tytułu zawodowego licencjata, który można uzyskać w zawodowej szkole wyższej (studia pierwszego stopnia, art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o szkolnictwie wyższym), czy też miał na względzie inne okoliczności, czym naruszył przepis art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy stanowisko to zaakceptował. Uznał natomiast, że skarżący czterokrotnie rozpoczął naukę w szkole wyższej, tj. [...] na Politechnice Ś. oraz w Wyższej Szkole A, a zatem [...] zmienił szkołę wyższą. W ocenie Sądu stanowisko to w powyżej ustalonym stanie faktycznym nie jest trafne. W niniejszej sprawie należało przede wszystkim rozważyć znaczenie pojęcia "zmiana". W ujęciu słownikowym "zmiana" oznacza zastąpienie czegoś czymś innym, zamianę, wymianę czegoś (Słownik języka polskiego po red. M. Szymczaka Wyd. Nauk. PWN, Wydanie IX W-wa 1994 r.). Zmiana pociąga więc za sobą rezygnację z czegoś na rzecz czegoś innego. Należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że zmiana szkoły wyższej może dotyczyć tej samej uczelni, jednakowoż zmiana, zdaniem Sądu, jest następstwem uprzedniego skreślenia z listy studentów na skutek rezygnacji osoby uczącej się bądź decyzji organu szkoły wyższej, a następnie podjęcia studiów w tej samej lub innej szkole wyższej. Zmianą nie będzie zatem rozpoczęcie (a raczej wznowienie) nauki po czasowej przerwie związanej z uzyskaniem urlopu udzielonego przez organ tej szkoły, nawet jeżeli urlop ten został udzielony na skutek niezaliczenia przedmiotu. W takiej sytuacji może bowiem nastąpić wydłużenie okresu kształcenia w ramach podjętych studiów na danej uczelni. Natomiast przerwa w kontynuowaniu nauki w ramach danej szkoły, do której osoba ubiegająca się o pomoc pieniężną uczęszcza (np. na skutek urlopu losowego) może być oceniana jako podstawa do zwieszenia pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki (art. 89 ust. 9 pkt 1 cyt. ustawy), bądź odmowy jej przyznania (art. 89 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Tymczasem za gołosłowne, nie mające potwierdzenia w materiale dowodowym, należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, iż skarżący [...] został skreślony z listy studentów na Politechnice Ś. Co więcej pomimo, iż skarżący w toku postępowania powoływał się na okoliczność przebywania na urlopie losowym oraz [...] skreślenia z listy studentów na tej uczelni organ okoliczności tych nie wyjaśnił, choć miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Zauważyć również przyjdzie, że z akt administracyjnych sprawy nadesłanych Sądowi nie wynika, czy w czasie kiedy skarżący przebywał na urlopie losowym, otrzymywał pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki. Nota bene, poza oświadczeniem skarżącego, w aktach administracyjnych sprawy brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przebieg nauki w poszczególnych szkołach, w tym przebywanie na urlopie losowym. W skardze skarżący twierdził, że podczas tego urlopu za zgodą Dziekana Wydziału uczestniczył w zajęciach programowych semestru [...]. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 6, poz. 45), warunkiem przyznania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki jest przedłożenie na początku każdego semestru zaświadczenia stwierdzającego kontynuowanie nauki. Natomiast Sąd podziela pogląd organu, że zmiana szkoły wyższej będąca następstwem skreślenia z listy studentów w związku z nieuzyskaniem zaliczenia semestru wskutek niezdania egzaminu z przedmiotów objętych programem nauczania szkoły wyższej, nie stanowi uzasadnionego powodu dla tej zmiany w rozumieniu art. 89 ust. 8 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na istotną sprzeczność występującą pomiędzy podstawą prawną, rozstrzygnięciem i uzasadnieniem decyzji organu I instancji, którą zupełnie pominął organ odwoławczy. Otóż w podstawie prawnej organ pierwszej instancji wskazał przepis art. 89 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. W przepisie tym zostały określone przyczyny zawieszenia pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki. Z kolei w osnowie decyzji organ odmówił pomocy na kontynuowanie nauki, co pozostaje w kolizji z powołaną podstawą prawną. Co więcej odmowa przyznania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki następuje w oparciu o inne przesłanki, które zostały wyczerpująco określone w art. 89 ust. 7 pkt od 1 do 5 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ uznał, że zaistniały przesłanki z art. 89 ust. 8 pkt 2 tej ustawy, których wystąpienie skutkuje jednak zaprzestaniem udzielania pomocy pieniężnej. Powyższe stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. bowiem uzasadnienie decyzji powinno wyjaśnić podstawę prawną w oparciu o którą organ wydał rozstrzygnięcie zawarte w jej osnowie. Tymczasem organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo, iż, jak sam w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, przepis art. 89 ust. 8 pkt 2 cyt. ustawy stanowi podstawę do zaprzestania udzielania pomocy pieniężnej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego jak również prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi określone treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz 135 wskazanej wyżej ustawy, orzeczono jak w sentencji.