IV SA/Gl 410/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Prezydenta Miasta B. decyzją Nr [...] z dnia [...]r. uchylił decyzję Nr [...] dnia [...]r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku okresowego M.K. w ten sposób, że od 15 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. zasiłek nie przysługuje. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż decyzją Nr [...] z dnia [...]r. przyznano stronie pomoc w formie zasiłku okresowego od dnia 01 stycznia 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r. w wysokości po 317 zł miesięcznie a z uwagi na utratę statusu osoby bezrobotnej w dniu 15 stycznia 2016 r. zasiek okresowy przysługiwał stronie do 14 stycznia 2016 r. w wysokości 143,22 zł, natomiast w okresie od lutego do marca 2016 r. zasiłek nie przysługiwał stronie. Tak więc różnica w łącznej kwocie 807,78 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej podlega zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Od tej decyzji odwołanie wniosła strona, która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Strona przedstawiła swój życiorys i podkreśliła bardzo trudna sytuacją życiową. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że M.K. w dniu 24 marca 2016 r. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy na zakup biletu miesięcznego. Dnia 26 kwietnia 2016r. w miejscu zamieszkania strony przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego. W jego wyniku i pozostałej zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje lokal bez umowy najmu, składający się z 2 pokoi, kuchni i wc. Strona nie opłaca czynszu, brak w lokalu prądu i gazu, utrzymuje się z pomocy kościoła w formie żywności. W okresie od 02 grudnia 2014 r. do 30 grudnia 2015 r. M.K. przebywał w Zakładzie Karnym w C. Strona podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego sprecyzowała i uzupełniła swoją prośbę wnosząc o zasiłek okresowy i zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności od kwietnia 2016 r., a od maja 2016 r. o pomoc w formie ciepłego posiłku w barze. Ponadto M.K. poinformował pracownika socjalnego, że został wyrejestrowany z ewidencji osób bezrobotnych. W dniu 13 stycznia 2016 r. strona otrzymała z PUP skierowanie do Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B. na rozmowę kwalifikacyjną pod kątem zatrudnienia. Z otrzymanego skierowania M.K. nie rozliczył się, co skutkowało wydaniem decyzji o wyrejestrowaniu strony z dniem 15 stycznia 2016 r. z ewidencji osób bezrobotnych na okres 270 dni. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dalej Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Następnie organ przywołał regulacje dotyczące świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Nadto zaznaczył, że zgodnie z art. 4 omawianej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 tej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych pomocy społecznej. Kolegium nadmieniło, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Kolegium podkreśliło, iż w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze świadczeniami nienależnie pobranymi należy najpierw zmienić lub uchylić decyzję przyznającą świadczenia na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a dopiero gdy stanie się ona ostateczna ustalić wysokość świadczeń nienależnie pobranych oraz zażądać ich zwrotu. Decyzja dotycząca zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczeń z pomocy społecznej z powodu nienależnie pobranych świadczeń jest podejmowana w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 k.p.a.). Natomiast kolejna decyzja tj decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego powinna być podejmowana w ramach trybu zwykłego (art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). To oznacza, że nie można łączyć obu tych trybów postępowania administracyjnego i wydać jedną decyzję administracyjną. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki pobrania przez stronę nienależnego świadczenia w formie zasiłku okresowego za okres od 15 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r., co uzasadnia uchylenie na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzji ostatecznej Nr [...] dnia [...]r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku okresowego w ten sposób, że od 15 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. zasiłek nie przysługuje. Kolegium zaznaczyło, że podstawę odmowy przyznania zasiłku okresowego od 15 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. stanowił art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium zaakcentowało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na zawiniony przez stronę brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. M.K. nie rozliczył się z otrzymanego skierowania do Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B. na rozmowę kwalifikacyjną pod kątem zatrudnienia, zatem nie wykorzystał własnych możliwości i uprawnień i świadomie pozbawia się źródła dochodu. Stąd też, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż strona nie współdziała w rozwiązywaniu trudnej sytuacji bytowej, co stanowi samodzielną przesłankę do odmowy przyznania zasiłku okresowego od 15 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M.K. wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i wnosił o jej uchylenie. Podnosił swoją trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej zwanej P.p.s.a. - (Dz.U. z 2017 r. poz. 718) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Materią kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...]r., którą to decyzją wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ ten - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta B. podjętej w trybie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) uchylającej decyzję własną tego organu Nr [...] dnia [...]r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku okresowego M.K. w ten sposób, że od 15 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. zasiłek nie przysługuje. Przedmiotem zatem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje wydane w trybie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten jest przepisem lex specialis w stosunku do zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowania art. 163, który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Oznacza to, że przepis art. 163 k.p.a. nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszania decyzji, gdyż nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Prawidłowo przeto obok art. 163 k.p.a. organ I instancji powołał, stanowiący podstawę weryfikacji decyzji ostatecznej, także przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na zawarte w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pojęcia "zmienia" i "uchyla", nie ulega wątpliwości, że wydane w jego trybie decyzje dotyczące zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej dane świadczenie z pomocy społecznej są decyzjami konstytutywnymi. Stwierdzenie przez organ pobierania przez stronę świadczenia w sytuacji wystąpienia jednej z określonych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłanek, stanowi podstawę zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Z prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji wynika, że decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...]r. przyznano stronie pomoc w formie zasiłku okresowego od dnia 01 stycznia 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r. w wysokości po 317 zł miesięcznie. Trafnie organy w omawianym przypadku wskazały na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych pomocy społecznej. W tym miejscu należy podkreślić, iż ustawa o pomocy społecznej nie tylko przyznaje wnioskodawcom określone uprawnienia ale również nakłada określone obowiązki, które przede wszystkim mają doprowadzić do przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej znalazła się rodzina. Brak wykonania tych obowiązków, jak również brak współpracy z organami pomocy społecznej może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej pomocy lub odebranie przyznanej już pomocy. Postawa skarżącego prezentowana w toku postępowania administracyjnego potwierdza słuszność postępowania organów. Tym bardziej, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie, na koszt podatników osób, czy rodzin, które nie chcą we własnym zakresie podjąć kroków, które umożliwią im wyjście z trudnej sytuacji w jakiej się znalazły. Dlatego osoby zwracające się z wnioskiem o przyznanie pomocy ze środków publicznych na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współpracowania z pracownikiem socjalnym nałożony na mocy art. 4 ustawy o pomocy społecznej, a w sytuacji gdy takiej współpracy niepodejmują muszą liczyć się z możliwością odmowy przyznania im świadczenia z pomocy społecznej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na zawiniony przez stronę skarżącą brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący nie rozliczył się z otrzymanego skierowania do Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B. na rozmowę kwalifikacyjną pod kątem zatrudnienia, zatem nie wykorzystał własnych możliwości i uprawnień i świadomie pozbawił się źródła dochodu. Godzi się podkreślić przy tym, iż strona skarżąca otrzymuje w różnej formie pomoc ze środków finansowych pomocy społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., będąc przy tym pouczana o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do ich pobierania wskazuje jednoznacznie na naganną postawę strony skarżącej. Organ administracji w chwili przyznawania świadczenia pomocowego nie posiadał bowiem pełnej wiedzy o okolicznościach stanu faktycznego dotyczących sytuacji skarżącego mających wpływ na uprawnienia do pobierania przyznanych świadczeń. Sankcja jaka została nałożona na rodzinę strony jest oparta na obowiązującej normie prawa powszechnie obowiązującego i została podjęta w ramach uznania administracyjnego. Organy obydwu instancji należycie sprawdziły okoliczności, które stanowiły przesłanki do odmowy przyznania świadczenia w rozumieniu przepisów w/w ustawy, a ich decyzje zostały wydane po zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na udokumentowaniu wystąpienia w sprawie tych przesłanek. Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury - nie można uchylić decyzji przyznającej świadczenia za okres wcześniejszy niż data wszczęcia postępowania administracyjnego, chyba że pobrano świadczenia nienależne. Definicję tj ostatniej kategorii zawiera art. 6 pkt. 16 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, iż świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Stąd na aprobatę zasługuje ocena organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania nienależnego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. W świetle powyższego decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe. Nie naruszają bowiem w sposób istotny zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.