IV SA/Gl 412/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy K., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 2 art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 Nr 175, poz. 1362 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. D. z dnia 26 stycznia 2012 r., odmówił przyznania stronie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu mapy do celów projektowych w zamierzeniu inwestycyjnym polegającym na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że strona jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej. J. D. zajmuje jedną izbę w domu jednorodzinnym swojego szwagra. W budynku zamieszkują także szwagier strony oraz jego syn. Osoby wspólnie zamieszkujące nie udzielają sobie pomocy finansowej. Wnioskodawczyni otrzymuje emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 634,64 zł i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 477 zł. Wobec tego organ uznał, że strona nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie rozważył możliwość przyznania pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 tej ustawy uznając, że w sytuacji strony nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu. Ponadto zauważył, że na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej z dnia [...] przyznał stronie zasiłek celowy specjalny na pokrycie części kosztów przebudowy budynku w wysokości 200 zł. Wójt Gminy K. przytoczył treść art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej posiada obecnie ograniczone środki finansowe na udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, przy znacznej i rosnącej liczbie osób ubiegających się o przyznanie tego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. przedstawiła swoją trudną sytuację życiową. Strona stwierdziła, że z powodu zalewania jej domu przez wodę, musi wymienić niezdatne, zniszczone drewniane elementy konstrukcji budynku. Z tej przyczyny niezbędne jest wykonanie mapy do celów projektowych. Wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji, szwagier odwołującej udostępnił jej w swoim mieszkaniu łóżko, żeby miała gdzie się przespać. J. D. wniosła o przyznanie realnej pomocy ze strony państwa dla osób, które są w takiej samej sytuacji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przytoczył podstawowe przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy zauważył, że przyznanie pomocy finansowej jest świadczeniem fakultatywnym. Zdaniem Kolegium w przypadku spełnienia ustawowych kryteriów co do jego przyznania, ośrodek pomocy społecznej nie ma obowiązku udzielenia zasiłku ani uwzględnienia wszystkich żądań osób ubiegających się o to świadczenie. Przyznanie zasiłku celowego jest zależne od spełnienia kryterium dochodowego. Dochód strony przekracza kryterium dochodowe, wynoszące 477 zł. Kolegium wskazało, że art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość przyznawania specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy podkreślił wyjątkowość przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymywania pomocy społecznej. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska Wójta Gminy K., uznając poprawność przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jednocześnie stwierdzono, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a pomocy oczekuje wiele osób i rodzin o dochodzie niższym niż kryterium dochodowe lub nie posiadających dochodu. W ocenie Kolegium gospodarowanie środkami finansowymi nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby spełniające kryterium dochodowe nie otrzymają świadczeń ze względu na przyznanie ich osobom, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego jest jego wyjątkowość. Ponadto zakup mapy do celów projektowych i gruntowna przebudowa domu nie mieszczą się w celach pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. D. zakwestionowała decyzję organu odwoławczego. Skarżąca podniosła, że od czasu zalania domu w maju 2010r. ma trudną sytuację mieszkaniową. W jej ocenie powódź doprowadziła do uszkodzenia belek ścian budynku. Strona stwierdziła, że opisane w decyzji dane są nieuzasadnione. Skarżąca nie zajmuje izby oraz nie posiada telewizora. Szwagier udostępnił stronie jedynie schronienie, gdyż w jej domu są złe warunki mieszkaniowe. Skarżąca zakwestionowała sposób wydawania środków przez organy pomocy społecznej, gdyż pomoc otrzymują jedynie "wybrani". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. W szczególności powtórzył ustalenia organu I instancji wskazując, że skarżąca zamieszkuje w domu szwagra w jednym pokoju, w którym znajdują się jej rzeczy. Natomiast drewniany dom skarżącej nie posiada łazienki, kuchni oraz ogrzewania. Zły stan techniczny tego budynku nie jest wynikiem powodzi, ale wieloletnich zaniedbań. Organ odwoławczy dodał, że J. D. nie posiada zasobów finansowych na przeprowadzenie gruntownej przebudowy istniejącego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 41 pkt 1 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Dochód skarżącej przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wyznaczone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w konsekwencji czego trafnie rozważono sytuację skarżącej w aspekcie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Tak jak i w przypadku przyznawania zasiłku celowego określonego w art. 39 omawianej ustawy zasiłek celowy specjalny może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. Co prawda w art.39 ust. 2 ustawy wyjaśnia się, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, jednakże nie jest to pełna definicja legalna pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej" a raczej przykładowy katalog, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Przy rozstrzyganiu o zasadności wniosku w kwestii przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego (celowego specjalnego) zważyć przeto należy przede wszystkim, iż istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Dodatkowo na decyzję organu administracji publicznej w przedmiocie zasiłku celowego mają wpływ zasady ogólne, wyrażone w treści art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z ich brzmienia wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Należy podkreślić, iż na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007r. sygn. akt I OSK 1851/06 nie publ.). Bez wątpienia trzeba przyjąć, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów życiowych rodzin, czy osób, a jej celem może być jedynie częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego zebrano wyczerpująco materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte stanowisko. Należy stwierdzić, że organy administracji oprócz zbadania przesłanki kryterium dochodowego, odniosły się także do innych okoliczności uzasadniających odmowę przyznania pomocy skarżącej. J. D. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu mapy do celów projektowych uzasadniła koniecznością przebudowy budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca nie posiada środków finansowych do przeprowadzenia remontu budynku. Wnioskodawczyni w chwili obecnej przebywa czasowo w domu szwagra, gdzie ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżąca w skardze podała, że budynek został zalany w trakcie powodzi w maju 2010r. Należy zauważyć, że zły stan techniczny budynku jest skutkiem przede wszystkim wieloletnich zaniedbań ze strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż przyznanie wnioskowanego świadczenia nie tylko nie mieści się w celach pomocy społecznej, ale także mogłoby odbyć się kosztem osób potrzebujących i uprawnionych do otrzymania tej pomocy. Aprobata stanowiska organów pomocy społecznej przez Sąd I instancji jest oparta na czytelnie wywiedzionej argumentacji. Pozostaje ponadto w zgodzie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, co do tego, iż osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę z odmienności swojej sytuacji w stosunku do osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe, a więc należą do sfery najuboższych, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12 oraz z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1911/10 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA). Podkreślić należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Należy zauważyć, ze odrębną decyzją administracyjną z dnia[...] nr [...]strona otrzymała pomoc na pokrycie części kosztów przebudowy budynku mieszkalnego w wysokości 200 zł. Mając na uwadze wszystko powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bowiem organ odwoławczy w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił sytuację materialną i życiową skarżącej oraz wyraźnie określił powody zajętego w sprawie stanowiska zawarte w jej uzasadnieniu. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.