IV SA/Gl 416/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: WSA Beata Kalaga - Gajewska WSA (del.) Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant: sekr.sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...], 2. ustala , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...], Prezydent Miasta K. przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł na okres od [...] do [...] Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 2 ust. 1-4, art. 5 ust. 1-5 oraz art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu organ orzekający powołał się na okoliczność, że wnioskujący zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej wynoszącej [...] m², a zatem mniejszej od określonej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych powierzchni normatywnej, która w tym przypadku wynosi [...] m². Organ pierwszej instancji odnotował, że dodatek mieszkaniowy w tym konkretnym przypadku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie a [...] % średniego miesięcznego dochodu, przy założeniu, że we wspólnym gospodarstwie domowym wnioskodawcy pozostaje łącznie [...] osób. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., R. S. zarzucił organowi pierwszej instancji błędne ustalenia faktyczne. W tych ramach wyjaśnił, że jego gospodarstwo domowe liczy [...] osób a nie [...] jak błędnie przyjął organ. Wyjaśnił, że córka M. jest tymczasowo zameldowana u jego teściowej natomiast to on łoży na jej utrzymanie. Podkreślił, że córka M. S. jest na stałe zameldowana w mieszkaniu pod adresem: K., ul. [...]. Do odwołania dołączono między innymi potwierdzenie zameldowania na pobyt stały z dnia [...] r. nr ewid. [...] w w/w mieszkaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji akcentując, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Kolegium ustaliło, że R. S. prowadzi [...] gospodarstwo domowe zamieszkując wraz z żoną, synem i [...] córkami w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m², a powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa domowego wynosi [...] m². W mieszkaniu strony zameldowana jest również córka M., jednakże wg oświadczenia złożonego na piśmie w deklaracji o wysokości dochodów R. S., dziecko to czasowo jest również zameldowane u teściowej w K. przy ul. [...] i tam przebywa. Dochód strony – wyliczony zgodnie z przywołaną wyżej definicją i na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów – w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosił [...] zł, co stanowi [...] zł na miesiąc i [...] zł miesięcznie na członka gospodarstwa domowego. Z kolei wydatki ponoszone w tym gospodarstwie stanowią kwotę [...] zł z czego [...] % wynosi [...] zł. Uzyskaną w ten sposób kwotę powiększono o ryczałt z tytułu braku centralnego ogrzewania, braku ciepłej wody i braku gazu przewodowego, w sumie dało to kwotę [...] zł. Pomniejszenie tej kwoty o [...] % udział gospodarstwa w ponoszeniu kosztów wygenerowało kwotę dodatku mieszkaniowego, który w tej sprawie wyniósł [...] zł. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, że strona nie może powoływać się na fakt, iż córka przebywająca u teściowej nie jest pełnoletnia i podlega władzy rodzicielskiej, gdyż z uchwały NSA z dnia 27 września 1990 r., sygn. akt U III SA 688/90 (publ.: ONSA 1990/2-3/55), wynika, że "nie ma przeszkód prawnych, by dziecko pozostające pod władzą rodzicielską przebywało na stałe u innej osoby (np. dziadków) i u tej osoby miało miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.)". Organ odwoławczy podkreślił, że jeśli córka M. zamieszka z rodzicami i pozostałym rodzeństwem, wówczas dopiero będzie ją można zaliczyć w skład tego gospodarstwa domowego. Na marginesie Kolegium zauważyło, że ze złożonego wniosku nie wynika, by strona prowadziła [...] gospodarstwo domowe, gdyż w pozycji nr [...] wpisana jest liczba [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. S. ponownie zaakcentował, że organy administracji publicznej winny w jego sprawie przyjąć [...] gospodarstwo domowe. Wskazał, że jednym ze źródeł jego dochodu jest zasiłek rodzinny, który uzyskuje na [...] dzieci, w tym na córkę M. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z kolei odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnił, że pojęcie gospodarstwa domowego zostało zdefiniowane w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez te osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Kolegium podkreśliło ponownie w tej sprawie, że dopóki córka M. będzie przebywać u teściowej strony, nie będzie spełniać warunków z art. 4 ustawy. Dodatkowo wyjaśniono, że zasiłek rodzinny, w przeciwieństwie do alimentów, jest świadczeniem przyznawanym rodzicom dziecka – art. 4 ust. 2 pkt ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), zatem organ pierwszej instancji słusznie wliczył go do dochodu R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w wyżej zakreślonych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż musiała ona odnieść skutek albowiem część podniesionych w niej zarzutów, jak też zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się nie do odparcia. Analiza całokształtu okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza dokonanej przez organ oceny dowodów, doprowadziła do konkluzji, iż sprawa jako niewyjaśniona we wszystkich aspektach, a zwłaszcza co do faktów mających istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego ( co wprost rzutuje na wysokość ustalonego dodatku), nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia. Uchybienie w tym zakresie przepisom prawa procesowego i pośrednio prawa materialnego ma wpływ na wynik sprawy, przeto uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Obowiązująca w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zmianami) w art. 2, art. 5 do 7 reguluje zasady przyznawania i wypłacania dodatków mieszkaniowych osobie spełniającej łącznie dwa kryteria - powierzchniowe i dochodowe. Art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Z kolei w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Skarżący R. S. prowadzi [...] gospodarstwo domowe zamieszkując wraz z żoną, synem i [...] córkami w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m², a powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa domowego wynosi [...] m². W mieszkaniu strony zameldowana jest również córka M., jednakże wg oświadczenia złożonego na piśmie w deklaracji o wysokości dochodów R. S., dziecko to czasowo jest również zameldowane u teściowej w K. przy ul. [...]i tam przebywa. Dochód strony – wyliczony na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów – w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosił [...] zł, co stanowi [...] zł na miesiąc i [...] zł miesięcznie na członka gospodarstwa domowego, a zatem dochód ten nie przekracza 125 % najniższej emerytury, która wynosiła na dzień złożenia wniosku [...] zł. Przeto bezspornym jest, że skarżący spełnia zarówno kryterium dochodowe, jak i kryterium powierzchniowe do otrzymania przedmiotowego dodatku. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi należy zauważyć , co następuje. Sąd z urzędu powziął wątpliwości co prawidłowości wyliczenia należnego dodatku mieszkaniowego zaprezentowanego w decyzji organu I instancji i podzielonego bez zastrzeżeń przez organ odwoławczy. W szczególności w tym względzie należy podnieść kwestię podstawy w oparciu o którą organ ustalił "wydatki stanowiące podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału". W tym obliczeniu wskazano wydatki za brak centralnego ogrzewania, za brak ciepłej wody i za brak instalacji gazowej. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazuje na wskaźnik procentowy z tytułu braku "co, ccw i instalacji gazu przewodowego". Tymczasem analiza wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (karta nr [...] akt administracyjnych) oraz dodatkowej informacji o lokalu (k. nr [...] akt administracyjnych) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że mieszkanie położone w K. przy ul. [...] jest wyposażone w centralne ogrzewanie, instalację ciepłej wody i instalację gazową. Przeto jeżeli zawarte w tych dokumentach informacje są zgodne ze stanem faktycznym to błędnie powiększono wydatki o łączną kwotę [...] zł. Przedmiotowa kwestia - w sposób jednoznaczny wpływająca – na wysokość ustalonego dodatku wymaga zatem jednoznacznego wyjaśnienia, a w przypadku potwierdzenia się informacji zamieszczonych w w/wym. dokumentach koniecznym będzie ponowne obliczenie wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, już tylko z tego powodu. Co do podnoszonej przez skarżącego R. S. kwestii, że organy administracji publicznej winny w jego sprawie przyjąć [...] gospodarstwo domowe, tym bardziej że jednym ze źródeł jego dochodu jest zasiłek rodzinny, który uzyskuje na [...] dzieci, w tym na córkę M., godzi się zauważyć co następuje. Bezspornym jest, że córka skarżącego M. zameldowana jest na stałe w przedmiotowym lokalu, a skarżący jako jej ojciec ponosi jej koszty utrzymania. Nie ulega także wątpliwości, że córka skarżącego M. zameldowana jest na pobyt czasowy w tym samym mieście w mieszkaniu teściów skarżącego. Przepis art. 4 omawianej ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Wydaje się , że przy rozważaniu przedmiotowej kwestii winno się mieć na uwadze uwagi zawarte w uchwale NSA z dnia 20 maja 2002 r. OPK 21/02 (ONSA 2003/1/12). W szczególności należy zwrócić uwagę na samą istotę i cel samego świadczenia - dodatku mieszkaniowego. Charakter tego świadczenia najogólniej można określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. Głównym zadaniem instytucji dodatku mieszkaniowego jest zatem zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów regulowanych. NSA w wyżej naprowadzonej uchwale tyczącej sytuacji osoby studiującej poza miejscem zamieszkania wskazało, że nowa ustawa w miejsce określenia "osoby stale razem zamieszkujące" wprowadziła określenie "osoby wspólnie (...) stale zamieszkujące i gospodarujące". Podniesiono , że należy przyjąć, że w poprzednim stanie prawnym także chodziło nie tylko o wspólne zamieszkiwanie, ale i wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, jak to zostało wyraźnie doprecyzowane w obowiązującej ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie powinno zaś ulegać wątpliwości, że podjęcie przez dziecko nauki w innej miejscowości i korzystanie z akademika nie musi oznaczać, że przestaje być ono członkiem wspólnego gospodarstwa domowego wraz z rodzicami. W uchwale tej wskazano też, iż "nie ulega wątpliwości, że studiujący poza miejscem zamieszkania członek gospodarstwa domowego, czasowo zaspokajający część swoich potrzeb w miejscu nauki, zachowuje prawo do zamieszkania wspólnie z rodziną i najczęściej nie traci faktycznego kontaktu z domem rodzinnym. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że osoba taka (student) przebywa okresowo także w domu rodzinnym. Tam nadal mieści się najczęściej jego stałe centrum życiowe. Studiujący poza miejscem zamieszkania i przebywający w domu studenta członek rodziny z reguły nie tworzy własnego, odrębnego gospodarstwa domowego". Uwagi wynikające z wyżej naprowadzonych wywodów, co oczywiste, nie mają wprost zastosowania do sytuacji z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wskazują jednakże na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, albowiem faktyczne okoliczności dotyczące córki skarżącego nie zostały przez organy procedujące w sprawie dostatecznie wyjaśnione. W szczególności nie ustalono, czy córka skarżącego M. przez cały czas przebywa u teściów, gdzie jest zameldowana tymczasowo, czy nie przebywa w ciągu dnia w domu rodziców, a jedynie sypia w miejscu tymczasowego zameldowania, czy też czy nie przebywa w domu rodziców np. w weekendy, czy nie stołuje się w domu rodziców. Brak tych ustaleń powoduje, iż nie sposób w pełni ocenić konkretnej sytuacji córki skarżącego M., a zatem stwierdzić , czy może zostać ona uznana, czy tez nie, za osobę wspólnie zamieszkującą i gospodarującą w rozumieniu art. 4 omawianej ustawy. Przeto zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w wyżej wskazanym kierunku, po czym organ powinien ponownie rozważyć kwestię - czy nieletnia osoba, która jest na stałe zameldowana w lokalu mieszkalnym i korzysta ze środków finansowych ze wspólnego budżetu domowego a tylko czasowo przebywa poza tym lokalem, nie tracącą powiązań ze swoją rodziną , powinna być zaliczona do gospodarstwa domowego uprawnionego do dodatku. Stąd też uprawniony wydaje się wniosek o naruszeniu przez organ art. 7 i 77 k.p.a.. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Ponieważ zaskarżony akt został uchylony, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.