IV SA/Gl 416/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił skierowania M.W. do domu pomocy społecznej. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 7, 77 i 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), a także § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964). W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, że strona wystąpiła razem z F. P. o skierowanie ich do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. motywując wniosek niemożnością samodzielnego funkcjonowania ze względu na wiek i stan zdrowia. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranych dokumentów organ ustalił, że wnioskodawczyni ma 79 lat, jest wdową, obecnie zamieszkuje razem z F. P. w lokalu, który darowała swojej córce, z zastrzeżeniem na swoją rzecz dożywotniej służebności mieszkania i zobowiązaniem obdarowanej do zapewnienia pomocy i pielęgnacji w chorobie, starości i potrzebie. Utrzymuje się z emerytury wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Od 8 maja 2014 r. wnioskodawczyni przebywała razem z F. P. w K., gdzie najpierw wynajmowała mieszkanie, a następnie do 27 sierpnia 2015 r. na podstawie skierowania – w Rodzinnym Domu Pomocy, z którego zrezygnowała i wróciła do B. Od 2009 r. jest zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe z powodu chorób układu oddechowego i krążenia oraz upośledzenia narządu ruchu. Karty leczenia szpitalnego i opinia lekarska wskazują występowanie u wnioskodawczyni wielu schorzeń: utrwalone migotanie przedsionków, choroba niedokrwienna serca, nadciśnienie tętnicze, umiarkowana niedoczynność zastawki mitralnej, cukrzyca typu 2, nefropatia cukrzycowa, zaburzenia gospodarki lipidowej, zespół jelita drażliwego, [...], przewlekłe zapalenie błony śluzowej żołądka, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, stan po [...] i usunięciu mięśniaków macicy, operacyjnie usunięta zaćma oka prawego ze wszczepem sztucznej soczewki. Karty leczenia szpitalnego nie zawierają zaleceń co do konieczności zapewnienia jej stałej opieki innej osoby. Natomiast w opinii lekarskiej lekarz stwierdził, iż wymaga ona stałej opieki i pomocy osób trzecich oraz wskazany jest jej pobyt w domu opieki, jednak wskazał też, że jej stan ogólny jest dobry, jest samodzielna i funkcjonuje stabilnie. W chwili badania wnioskodawczyni nie wymagała wzmożonej opieki medycznej. W oparciu o wywiad środowiskowy oraz załączony do niego kwestionariusz osobowy i opinię dotyczącą stopnia sprawności wnioskodawczyni, organ ustalił, że większość potrzeb codziennych zabezpiecza ona samodzielnie, częściowo wykonuje je przy pomocy F. P., a także korzysta z pomocy syna Z.. Strona nie wykazała zainteresowania możliwością przyznania jej usług opiekuńczych. Zdaniem jej dzieci nie wymaga ona całodobowej opieki, a jej działania podejmowane są pod namową F. P. Organ wskazał, że po wnikliwej analizie całego materiału dowodowego oraz ocenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego komisja kwalifikująca MOPS, rozpatrująca wnioski osób ubiegających się o skierowanie do domu pomocy społecznej uzgodniła, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do takiego skierowania. Mimo występujących schorzeń samodzielnie zaspokaja ona większość codziennych potrzeb, a wsparcia wymaga jedynie przy cięższych pracach gospodarczych. Winna to czynić przede wszystkim jej rodzina, a z pomocy społecznej może korzystać w dalszej kolejności stosownie do okoliczności. Aktualnie uzyskuje ona wsparcie od zamieszkującego z nią F. P. oraz syna Z., a pomoc zadeklarowali również syn E .i córka D., która dodatkowo jest do tego zobowiązana z racji wskazanej wcześniej umowy darowizny. Organ podkreślił, że zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest dalej idącą formą pomocy od usług opiekuńczych i winno być stosowane wobec osób najbardziej potrzebujących, dla których, po wyczerpaniu wszystkich możliwości pomocy dostępnych w środowisku, jedynym wyjściem staje się umieszczenie w placówce stałego pobytu zapewniającej całodobową opiekę. W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła, że organ administracyjny I instancji nie uwzględnił faktycznego stanu jej zdrowia. Podniosła, że choroby serca powodują u niej nagłe utraty przytomności i z tego powodu boi się, że mieszkając sama nie zdąży wezwać pogotowia. Aktualnie zamieszkuje ze swoim przyjacielem i opiekunem, przy którym czuje się bezpiecznie i wie, że zawsze jej pomoże i zareaguje wzywając pogotowie ratunkowe, co wiele razy miało miejsce. Razem podjęli starania o miejsce w "[...]", który dobrze znają, gdyż uczestniczą w próbach chóru, który tam działa oraz w życiu tego domu. Jej przyjaciel otrzymał miejsce w tym domu, a ją spotkała odmowa. Podniosła nadto, że dzieci mogą jej pomagać tylko doraźnie. Do odwołania dołączyła nowe zaświadczenie lekarskie stwierdzające, że wymaga całodobowej opieki osób drugich. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Po przedstawieniu zasad udzielania świadczeń opiekuńczych Kolegium uznało, że organ podstawowego stopnia dokonał wyczerpującej i szerokiej analizy sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącej, w oparciu o którą zasadnie odmówił skierowania do domu pomocy społecznej, wobec braku spełnienia przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz błędne ustalenie okoliczności faktycznych, które miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W szczególności powołała się na swój wiek i stan zdrowia. Ten ostatni nie pozwala jej na samodzielne funkcjonowanie, co potwierdza dokumentacja medyczna oraz zaświadczenie lekarskie. Odmienne ustalenia organu podważają tą dokumentację, do czego nie ma on uprawnień. Skarżąca zakwestionowała także ustalenia dotyczące udzielanego jej wsparcia przez rodzinę, zarzucając że deklarowana pomoc nie ma przełożenia na faktyczną pomoc i opiekę. Zapewniał ją wyłącznie F.P., z którym mieszka od czterech lat. Ich rozdzielenie poprzez przyznanie tylko jednemu miejsca w domu pomocy społecznej jest krzywdzące i niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Skarżąca zwróciła uwagę na konieczność indywidualnego podejścia do każdej sprawy z przedmiotowego zakresu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie spełnia bowiem wymogów legalności w kryteriach której odbywa się Sądowa kontrola działalności administracji publicznej art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Otóż, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, kwestia występowania w niniejszej sprawie przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, z naruszeniem art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 kpa nie została należycie wyjaśniona. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Kolegium nie wywiązało się z zadań przypisanych organowi odwoławczemu. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zobowiązane było ono do pełnego, powtórnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem ograniczyło się do przedstawienia stanowiska organu I instancji i konstatacji, że jest ono prawidłowe. mało tego – Kolegium nie odniosło się nawet do dowodu zaoferowanego przez skarżącą na etapie odwoławczym, w postaci nowego zaświadczenia lekarskiego, stwierdzającego istotną okoliczność, a mianowicie, że skarżąca wymaga całodobowej opieki innych osób. Kolegium nie zauważyło także niekonsekwentnych wywodów I instancji, która z jednej strony powołuje się w dużej mierze na wsparcie udzielane skarżącej przez jej przyjaciela, a jednocześnie nie dostrzega, że przez realizację dokonanego przez ten organ skierowania tej osoby do domu pomocy społecznej, skarżąca zostanie tego wsparcia pozbawiona. Zasadniczą okolicznością, którą należało zatem wyjaśnić było to, czy skarżąca może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a w szczególności, czy ze względu na wiek i stan zdrowia może sama zamieszkiwać. Wskazała ona konkretne względy zdrowotne przemawiające przeciwko takiej możliwości. Nie można uznać za wystarczające ogólnikowe wskazywanie przez organ I instancji na deklarowaną pomoc ze strony dzieci skarżącej, czy też oferowane jej usługi opiekuńcze. W tym pierwszym względzie wcale z relacji dzieci skarżącej nie wynika, by były skłonne przyjąć ją do swoich domów lub wspólnie z nią zamieszkać, a tym bardziej nie oceniono realnego waloru ich deklaracji. Natomiast możliwość udzielenia świadczeń opiekuńczych i ich zakres musi mieć odniesienie do rodzaju potrzeb skarżącej. Organ I instancji sprowadził je wyłącznie do problemów bytowych i gospodarczych, natomiast pominął zagadnienia związane z charakterem schorzeń skarżącej. Nie jest wykluczone, że – tak jak ona twierdzi – wymagają one stałej obecności innej osoby, w celu udzielenia jej pomocy w razie wystąpienia często występujących ostrych stanów zagrażających jej życiu. Na takie okoliczności wskazuje przedstawione przez skarżącą zaświadczenie lekarskie, którego treść jest jednoznaczna. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie organy nie mogą samodzielnie rozwiewać, bez co najmniej zwrócenia się o wyjaśnienia do lekarza, który je wystawił. Jak już wskazano, Kolegium to zaświadczenie całkowicie zignorowało. Zastrzeżenia budzi nadto sam tryb postępowania organu I instancji. Z treści uzasadnienia jego decyzji zdaje się wynikać, że rozstrzygnął sprawę na podstawie stanowiska jakiejś komisji kwalifikacyjnej, która je przyjęła w drodze uzgodnień. Tymczasem przepisy prawa nie przewidują takiego procedowania. Organ administracyjny przy wydawaniu decyzji korzysta oczywiście z aparatu pomocniczego, jaki stanowi podległy mu urząd i jego pracownicy, ale nie może tworzyć quasi organów, które według wewnętrznych procedur formułują swoje stanowisko w sprawach administracyjnych, na podstawie którego organ podejmuje decyzję administracyjną. Ustawa o pomocy społecznej i akty wykonawcze nie dopuszczają rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej przez tego rodzaju komisje. W tej sytuacji nie jest jasne, na ile decyzja organu I instancji została podjęta samodzielnie przez ten organ. Wykazane uchybienia powodują konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy na poziomie pierwszoinstancyjnym, celem wyjaśnienia całokształtu okoliczności omawianego przypadku, ze szczególnym uwzględnieniem podniesionego problemu możliwości samodzielnego funkcjonowania skarżącej w świetle aktualnego jej stanu zdrowia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. ec