IV SA/Gl 417/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych odmówił S. J. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego świadczenia na jej małoletniego syna F.. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 3, art. 4 art. 5 ust. 1 i 3, art. 8, art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105 poz. 881 ) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych ( Dz. U. Nr 130 poz. 903 ). Organ motywując swoje rozstrzygnięcie podniósł, iż dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe o [...] zł. Wskazał nadto, iż małoletniemu F. J. nie przysługiwał zasiłek rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym. W odwołaniu S. J. zakwestionowała słuszność ustaleń organu I instancji podnosząc, iż do jej dochodu doliczono stypendium socjalne pobierane do [...] 2006 r. W rzeczywistości, jak wskazała, dochód jej rodziny z ostatnich trzech miesięcy wynosi kwotę [...] zł. Wskutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznało sprawę i decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy zakwestionowaną przez S. J. decyzję. Powtórnie ustalając stan faktyczny organ odwoławczy wskazał, iż strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego w dniu [...] 2006 r., a w konsekwencji tego dokonano obliczenia dochodu, jaki został udokumentowany przez stronę z uwzględnieniem stypendium socjalnego. Stypendium to, jak zauważyło Kolegium, zgodnie z treścią art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być potraktowane jako utrata dochodu, a w konsekwencji rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. J. analizując treść przepisu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych domagała się dokonania wykładni tej normy prawnej w taki sposób, by móc naprawić prawdopodobną, jak określiła, "omyłkę" ustawodawczą. Wskazała, iż mając na względzie art. 71 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ustawodawca chciał chronić rodzinę znajdującą się w trudnej sytuacji materialnej i nie było jego intencją pozbawianie jej zasiłku rodzinnego, a aktualna polityka rządu skierowana jest na rozszerzenie pomocy osobom, które pragną poświęcić się wychowywaniu dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż utrata stypendium socjalnego w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być potraktowana jako utrata dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę wniesioną przez S. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, a przede wszystkim odniósł się do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego oceniając słuszności wykładni ich treści dokonanej przez organy administracji. Trzeba zauważyć, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ) zawiera legalny słowniczek użytych w niej terminów. Ustawodawca zdefiniował bowiem w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne na użytek tego aktu prawnego, szereg pojęć odbierając tym samym możliwość nadawania im innego, niż wskazane w ustawie znaczenia. Tak też pojęcie dochodu zostało w tym akcie prawnym ściśle zdefiniowane poprzez enumeratywne wskazanie źródeł ich uzyskania. Dochodem w rozumieniu tego aktu prawnego były także stypendia określone w przepisach o systemie oświaty, o szkolnictwie wyższym oraz w przepisach o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86 poz. 732 dokonała nowelizacji art. 3 pkt 1 lit. c poszerzając z dniem obowiązywania ustalonym na 1 września 2005 r. dotychczasowy zapis i uznając, iż dochodem w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych są stypendia określone w przepisach o systemie oświaty, przepisach Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w przepisach o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, a także inne stypendia przyznawane uczniom lub studentom. Jak wynika z przedstawionego Sądowi materiału sprawy skarżąca otrzymywała od [...] do [...] 2005 r. stypendium socjalne jako studentka Wydziału [...] Uniwersytetu [...]. Stypendium to, zgodnie z treścią art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr 65 poz. 385 ), a na mocy art. 173 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2007 r. przysługiwało w ramach pomocy materialnej dla studentów. Wskazane źródło dochodu uzyskiwane przez skarżącą wchodziło zatem w zakres dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na względzie, iż prawo do świadczeń rodzinnych, a także prawo do zaliczki ustala się w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustawodawca dopuścił sui generis korektę wysokości tego dochodu w przypadku różnic w sytuacji finansowej osób uprawnionych pomiędzy rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ta dopuszczalna korekta wprowadzona została pod pojęciem "dochodu utraconego" i dochodu uzyskanego", a zostało to dokonane w opisanej wyżej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej art. 3 pkt 23. Jednocześnie wolą legislatora było określić precyzyjnie sytuacje nazwane "dochodem utraconym" lub "uzyskanym", w którym ubiegający się o świadczenie rodzinne nie dysponuje dochodem, jaki uzyskiwał w poprzednim roku kalendarzowym. Art. 3 ust. 23 nie objął jednak swoją regulacją żadnego ze stypendiów mieszczącego się w generalnym znaczeniu "dochodu" w rozumieniu omawianej ustawy. Pojęcie "dochód utracony" i "dochód uzyskany" było kilkakrotnie nowelizowane. Żadna jednak nowela nie uwzględniała, by brak uzyskiwania przez studenta stypendium stanowić miał dochód utracony. Wielokrotne zmiany w zapisach ustawy świadczą o jej ustawicznej kontroli legislacyjnej i dokonywaniu koniecznych korekt, a tym samym zaprzecza wprost twierdzeniom skarżącej o pominięciu ustawodawczym nazwanym przez nią "omyłką ustawodawczą". Reasumując, mimo zakwalifikowania do źródeł dochodu stypendiów określonych w przepisach o systemie oświaty, przepisach Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w przepisach o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, a także inne stypendiów przyznawanych uczniom lub studentom, nastąpiło wyłącznie tej kategorii dochodu z przypadków potraktowanych jako "dochód utracony". Nie znajduje przeto uzasadnienia prawnego żądanie skarżącej włączenia do przypadków określonych jako utrata dochodu utraty przez nią stypendium socjalnego. Literalne brzmienie definicji utraty dochodu przedstawione w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z jej art. 3 pkt 22 nie pozwala na rozszerzającą wykładnię contra legem. Czytelny zapis przepisu nie obliguje do dokonywania jego dalszej interpretacji drogą innych metod wykładni. Wystarczającą regułą wykładni jest tu odstąpienie od potocznego znaczenia tych pojęć, poprzez zdefiniowanie ich w języku prawnym definicjami normatywnymi. Zastosowanie tego rodzaju definicji własnej na użytek tego konkretnego aktu prawnego oznacza, iż nie można stosować wykładni rozszerzającej poprzez zwiększanie przypadków ujętych enumeratywnie w treści art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykaz sytuacji, które z woli ustawodawcy określone zostały jako "dochód utracony" nie wskazuje, by wyliczone tam zdarzenia stanowić miały jedynie przykłady. Brak tu jest określeń, "w szczególności", czy "na przykład". Nie można więc nadawać temu wyliczeniu takiego znaczenia, ani nie można poszerzać w sposób dowolny sytuacji, które mogłyby zostać uznane za dochód utracony w znaczeniu potocznym. Wyjaśniając zakres pojęcia "dochód utracony", użytego w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można pominąć też argumentów, jakie wynikają z zasad redagowania testów prawnych stosowanych w praktyce legislacyjnej. Podstawowym zaleceniem przy formułowaniu aktów normatywnych jest dążenie do unikania wieloznaczności zwrotów językowych używanych w tekście prawnym. Jednym ze środków eliminowania wieloznaczności oraz precyzowania zwrotów językowych przez wykluczenie ich nieostrości jest stosowanie różnego rodzaju definicji. Odwołując się do opracowania S. Wronkowskiej i M. Zielińskiego : Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych ( Warszawa 1993 ), można stwierdzić, że przy wyjaśnianiu pojęcia "dochód utracony" posłużono się definicją pełną i zakresową co do treści, polegającą na wyczerpującym wyliczeniu sytuacji uznanych za dane zdarzenie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi S. J., bowiem interpretacja przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia dokonana została w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu co do tego, iż zapis art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uprawnia do uwzględnienia jako dochód utracony stypendium socjalnego uzyskiwanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a w konsekwencji obliczenie dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie zasadnie uwzględniało ten element jej dochodu dla obliczenia kryterium uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku rodzinnego. Mając powyższe na względzie, na mocy przepisu art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.