IV SA/Gl 417/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w schronisku dla bezdomnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C. na podstawie art. 149 § 3, art. 145 § 4 i 5 i art. 147 k.p.a. oraz art. 101 ust. 2, 3, 7 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z zm.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] mocą której przyznał W. G. w okresie [...] do [...] pomoc społeczną w postaci udzielenia schronienia w schronisku dla bezdomnych mężczyzn oraz zwolnił go od ponoszenia opłat z tytułu pobytu we wskazanej placówce. W uzasadnieniu decyzji podano, że Gmina P. jako nie posiadająca interesu prawnego w sprawie udzielenia pomocy społecznej Panu W. G. nie była stroną postępowania, dlatego też nie znaleziono podstaw do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 4 i 5 k.p.a., który uprawnia do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w nim bez własnej winy (ust. 4) oraz gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istotne dla sprawy (ust. 5). W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy P. stwierdził, iż w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym, co którego złożono wniosek o wznowienie postępowania ani gmina ani jej organ nie był organem orzekającym ani też współdziałającym to nie widzi przeszkód do uznania jej za stronę postępowania. Swój interes prawny wywodził z ciążącego na gminie zobowiązania majątkowego wynikającego z art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej obligującego gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatniego zameldowania do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie osobie bezdomnej w miejscu jej pobytu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, art. 28, art. 149 § 3 i art. 104 § 1 k.p.a. W wyniku analizy treści art. 28 k.p.a. Kolegium doszło do przekonania, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że odwołująca się gmina nie jest osobą uprawnioną do żądania wznowienia postępowania, brak jest bowiem atrybutów pozwalających uznać ją za stronę tegoż postępowania. Skutkuje to odmową wznowienia postępowania. Wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji decyzji Wójt Gminy P. zaakcentował, iż decyzja w sprawie przyznania W. G. świadczenia z pomocy społecznej wpływa bezpośrednio na jej prawa majątkowe. Swój interes prawny wywodził z ciążącego na gminie zobowiązania majątkowego, które w jego opinii ma swoje źródło w decyzji o przyznaniu pomocy oraz zwolnieniu strony z odpłatności. Ponadto powołał się na samodzielność finansową gminy, obejmującą samodzielność w zakresie dochodów i wydatków oraz prawo do ochrony sądowej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie przywołując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeto kontrola ta polega na zbadaniu, czy kwestionowane orzeczenie nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przy czym – w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność orzeczeń również z urzędu. Jednakowoż merytoryczna ocena legalności zaskarżonego aktu może nastąpić jedynie w wyniku wniesienia skargi: przez uprawniony podmiot, w zakreślonym prawem terminie, po wyczerpaniu przepisanych środków i to skargi spełniającej wymogi formalne. Okoliczności te bada Sąd z urzędu. W wyniku przeprowadzenia tych czynności w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nabrał przekonania, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Stosownie do brzmienia art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przy czym w świetle treści art. 50 § 1 cytowanej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz inne jeszcze podmioty tamże wymienione, jak też te, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi ( § 2). Interes prawny jest powszechnie rozumiany jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku; twierdzi się, że jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie (tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 2008 r., str.231). Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę skarżąca wykazała istnienie tylko interesu faktycznego w zaskarżeniu kwestionowanej decyzji, natomiast nie udowodniła, aby istniała norma prawa materialnego pozwalająca na skonkretyzowanie tego interesu, możliwego do realizacji na drodze niniejszego postępowania. Skarżąca gmina nie ma zatem interesu prawnego, a więc legitymacji czynnej w niniejszej sprawie. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego (ani zresztą procesowego) uprawniający ją do realizacji jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku w zakresie pomocy społecznej udzielonej W. G. Stroną tego postępowania jest tylko ta osoba, bo ona domaga się rozstrzygnięcia organu w zakresie świadczenia pomocowego. Wywodzenie uprawnienia do bycia stroną z faktu zobowiązania do zwrotu tego świadczenia (czy jego wartości) jest błędne, choćby tylko z tego powodu, że jest okolicznością następczą, nie mającą znaczenia dla tej sprawy. Tymczasem z niej wynika legitymacja do żądania wznowienia postępowania. Jak się wydaje skarżąca gmina ma interes prawny uprawniający ją do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym odpłatności za przedmiotowe świadczenie, ale to jest inne zagadnienie. Trzeba też dodać, że w ocenie Sądu interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej decyzji nie może wynikać z samego faktu jej wydania i treści niekorzystnej dla skarżącej. Skoro zatem zasadnie odmówiono jej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, niepodobna skonstruować go na gruncie sądowoadministracyjnym. Godzi się wyjaśnić, że Gmina P. nie mogła być stroną postępowania administracyjnego, wznowienia którego się domagała, gdyż nie posiada interesu prawnego w zakresie orzekania o przyznaniu lub odmowie przyznania wskazanych świadczeń. Świadczenia te nie dotyczą bowiem jej obowiązków lub uprawnień. Stosownie do art. 101 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu. Wbrew twierdzeniu skarżącej obowiązek ten nie wynika z decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie, ale wprost z ustawy. W postanowieniu z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 73/06 (Lex 362165) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż art. 101 ust. 7, ustawy o pomocy społecznej nie odnosi się do organów, lecz do samych gmin, zatem do osób prawnych, i dlatego spór o zwrot wydatków nie ma administracyjnego charakteru, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. W sytuacji, gdy gmina zobowiązana do zwrotu wydatków nie zgadza się z ich wysokością bądź też zasadnością ich ponoszenia może wystąpić do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu. Nie można natomiast wyprowadzić wniosku, iż wynikający wprost z ustawy o pomocy społecznej obowiązek zwrotu wydatków poniesionych przez gminę przyznającą świadczenie w miejscu pobytu kreuje legitymację procesową do występowania przez gminę zobowiązaną do poniesienia tego wydatku w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej oraz odpłatności za to świadczenie. Wniosek taki jest całkowicie bezzasadny i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wydaje się, że na gruncie administracyjnym dopuszczalne byłoby wyłącznie zainicjowanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] przez właściwy organ, o ile istnieje podejrzenie, iż jest ona dotknięta wadą z art.156 k.p.a. Analizując zagadnienie interesu prawnego skarżącej podzielić więc wypadło wywody zaprezentowane przez organy wypowiadające się w sprawie. Zgodnie z regulacją art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie, np. umowy cywilnoprawnej. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba czy jednostka, która nie jest stroną postępowania. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Jest się stroną, o ile posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu. W doktrynie jest rozumiane jako "prawo do postępowania", a zatem w duchu teorii strony w znaczeniu czysto procesowym (J. Zimmermann) lub jako "interes chroniony prawem materialnym" w znaczeniu przyjmowanym w teorii strony w sensie obiektywnym. Skrajnie subiektywną, a nawet psychologiczną, można określić koncepcję E. Iserzona, bowiem "interes prawny", wedle jej ujęcia to w istocie przeżycie, względnie przekonanie osoby, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu. Wznowienie postępowania jest jednym ze sposobów kwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia, jest ono kwalifikowane jako nadzwyczajny środek prawny. Przesłankami wznowienia postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia. Może nastąpić ono z inicjatywy organów prowadzących postępowanie (z urzędu) lub na wniosek strony. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J. Borkowski, "Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych" Warszawa 1967 r., s. 62 i 63). Podstawą materialnoprawną wydania decyzji, której wznowienia domagała się Gmina P. jest art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Na mocy tegoż przepisu udziela się pomocy osobom pozbawionym schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych lub innych miejscach do tego przeznaczonych. Gmina zameldowania osoby bezdomnej korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej nie jest stroną tego postępowania. W konsekwencji tych wywodów Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wniesioną przez podmiot, kŧóremu nie służy przymiot strony.