IV SA/Gl 419/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zasiłku celowego oddala skargę. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na moc art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2001 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) zawiesił postępowanie w sprawie zasiłku celowego na zakup wyżywienia z wniosku M. D. złożonego w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. dnia 27 listopada 2012 r. W motywach uzasadnienia organ I instancji wskazał, że strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i złożenie przez stronę skargi na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie M. D. wniósł zażalenie wyrażając tym samym swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Zaskarżonemu postanowieniu M. D. zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez podanie błędnej podstawy prawnej zawieszenia, tj. poprzez zawieszenie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. (zawieszenie fakultatywne) zamiast w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zawieszenie obligatoryjne). M. D. wskazał, że tym samym zaskarża jedynie samo uzasadnienie postanowienia i wnosi o zmianę jego podstawy prawnej. W motywach zażalenia podniesione zostało, że postępowanie miało zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którym jest złożona przez stronę w dniu 23 listopada 2012 r. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Co prawda, jak oświadczył wnoszący zażalenie, sam artykuł nie został przez niego powołany we wniosku, jednak z jego treści można wywnioskować, że jego wolą było zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z wniesionym zażaleniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał się na dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 98 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie zaistniały: postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 30 listopada 2010 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup wyżywienia, o zawieszenie postępowania wystąpiła strona wnioskiem z dnia 27 listopada 2011 r., a zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Ponadto Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, albowiem złożona przez stronę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie stanowi zagadnienia wstępnego (decyzja Kolegium z dnia [...] r. jest ostateczna). We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze M. D. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu wadliwe powołanie podstawy prawnej, to jest wskazanie art. 17 i 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdy w rzeczywistości podstawa prawną jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a., zamiast art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego sprowadza się do kwestii odpowiedzi na pytanie "czy do polskich dochodów (zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł plus dodatek mieszkaniowy w kwocie 192,19 zł) można doliczyć wysokość "wirtualnej" [...] renty (nigdy nie pobieranej na terytorium polski, ponieważ jest wyrażona w niekonwertybilnych [...] [...]) bez naruszania zasady praworządności (t.j. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji), która w art. 87 § 1 nie dopuszcza stosowania nieratyfikowancyh umów międzynarodowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego Polska i S. nie mają ratyfikowanej umowy międzynarodowej, a więc bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego każda następna decyzja naruszać będzie Konstytucję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa, co mogłoby przesądzić o uwzględnieniu skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wskazać w pierwszej kolejności należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu w przypadkach przewidzianych w art. 97 § 1 k.p.a. oraz fakultatywne zawieszenie postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie to zostało wszczęte (art. 98 § 1 k.p.a.), a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W razie gdy powyższe przesłanki z art. 98 § 1 k.p.a. zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie. Organ nie jest bowiem uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne, a zatem, jeżeli brak sprzeciwu innych stron i zawieszenie postępowania w ocenie organu nie zagraża interesowi społecznemu, to odmowa zawieszenia postępowania na żądanie strony musiałaby być uznana za przejaw bezinteresownej szykany ze strony organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a ustanowienie wymienionych w tym przepisie przesłanek byłoby najoczywiściej zbędne (por. Jaśkowska M., Wróbel A. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), LEX 2013). Ze znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji wynika, że M. D. wnioskiem złożonym dnia 27 listopada 2012 r. zwrócił się o zawieszenie postępowania z uwagi na uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i złożenie przez skarżącego skargi na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Organ I instancji przychylił się do wniosku skarżącego i biorąc pod uwagę, że zaistniały wszystkie przesłanki wskazane w art. 98 § 1 k.p.a. zawiesił na tej podstawie postępowanie. Skarżący zarówno w zażaleniu jak i w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie kwestionował samego rozstrzygnięcia lecz podstawę prawną na mocy której postępowanie zawieszono. Zdaniem M. D. postępowanie winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, to w ocenie skarżącego złożona w dniu 23 listopada 2012 r. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W tym miejscu wskazać należy, że na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. Jaśkowska M., Wróbel A. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2009). W związku z powyższym Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Zarzut skarżącego dotyczący wadliwego powołania podstawy prawnej również nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, że postanowienie powinno zawierać powołanie podstawy prawnej. Powoływanie wszystkich przepisów kodeksu, które miały zastosowanie w sprawie, byłoby bowiem zbytnim formalizmem. Brak powołania podstawy prawnej postanowienia nie pozbawia tego postanowienia bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia orzeczenia, lecz warunkiem jego prawidłowości w znaczeniu formalnym. Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. jednakże wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5), w którym stwierdzono, że: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy" (por. Jaśkowska M., Wróbel A. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), LEX 2013). Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.