IV SA/Gl 426/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz P. decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 3, art. 6, art. 8 i art. 37 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 104 i 130 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał D. S. zasiłek stały w wysokości 79,65 zł, na okres od 1 września 2017 r. do 31 maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona spełnia wymogi formalne do otrzymania wnioskowanej formy pomocy, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a jej dochód uprawnia do jego otrzymania. Zdaniem organu strona mieszka wspólnie z J. B. i stanowi z nim rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, zatem wysokość przyznanego zasiłku ustalona została jako różnica między wysokością dochodu na osobę w tej rodzinie, a kryterium dochodowym wynikającym z obowiązujących regulacji. W uzasadnieniu tym organ odmówił mocy dowodowej twierdzeniom skarżącej, że nie stanowi rodziny z właścicielem wynajmowanego u niego mieszkania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie postanowień art. 10, art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto zaakcentowała naruszenie art. 7 i art. 77 tego Kodeksu odnoszące się do zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że stanowi rodzinę z właścicielem mieszkania w którym zamieszkuje. Dodatkowo zarzucono naruszenie postanowień art. 107 przywoływanego Kodeksu, a zatem wadliwość uzasadnienia kwestionowanej decyzji. W odwołaniu tym zarzucono także naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do pojęcia rodziny oraz ustalania wysokości przyznawanego świadczenia. Mając na uwadze dostrzeżone nieprawidłowości strona podniosła, że winna otrzymać świadczenie w maksymalnej wysokości, a nie takiej w jakiej jej przyznano. W motywach odwołania rozwinęła zarzuty stawiane decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten przybliżył wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a mianowicie treść rozstrzygnięcia pierwszej instancji oraz najistotniejsze motywy odwołania wniesionego przez skarżącą. Następnie organ ten przywołał wprost treść art. 37 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 8 tego aktu. W dalszej części uzasadnienia przybliżył przebieg poszczególnych czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania, a w szczególności datę złożenia wniosku oraz odniósł się do relacji występujących między skarżącą, a właścicielem wynajmowanego u niego mieszkania. Następnie organ ten przybliżył zasady przyznawania i ustalania wysokości zasiłku stałego i dla poparcia swoich ustaleń przywołał stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że nie przyznaje mocy dowodowej oświadczeniom składanym przez skarżącą i uznaje, że stanowi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej z właścicielem wynajmowanego mieszkania. W ocenie organu skarżąca nie udokumentowała zmiany sytuacji faktycznej uzasadniającej zmianę przyjętych przez organ pierwszej instancji ustaleń. Z decyzja tą nie zgodziła się skarżąca, która reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono rozstrzygnięciu organu administracji publicznej naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadzające się do pominięcia informacji pisemnych i ustnych składanych przez skarżącą co do zmiany okoliczności faktycznych związanych ze stanowieniem rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej wspólnie z właścicielem mieszkania. Ponadto zarzucono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 powyższego Kodeksu sprowadzające się do dowolnego przyjęcia, że skarżąca stanowi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej z właścicielem mieszkania. Ponadto zarzucono wskazanej decyzji naruszenie postanowień ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do pojęcia rodziny oraz zasad przyznawania zasiłku stałego. W motywach skargi przedstawiono przebieg prowadzonego postępowania oraz rozbudowano argumentację stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) wykazała, że zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że sąd administracyjny uwzględnia wniesioną skargę z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z takiej treści przepisu wynika, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego będzie stanowiło podstawę uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie takie, które będzie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które będzie rzutowało na końcowy wynik sprawy będzie dawało podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie istota sporu między organem administracji, a skarżącą sprowadza się do odmiennej oceny sytuacji faktycznej w jakiej skarżąca się znajduje. Zdaniem organów wypowiadających w tej sprawie, skarżąca stanowi rodzinę wspólnie z właścicielem mieszkania, w którym zamieszkuje, natomiast skarżąca utrzymuje, że obecnie nie stanowi z nim rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Przed poruszeniem kluczowych zagadnień związanych z rozpoznawaną sprawą odnieść należy się do zasadniczych elementów postępowania zmierzającego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej i przyznawanych w jej ramach świadczeń jest umożliwienie osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Cele te osiąga się przy wykorzystaniu świadczeń przewidzianych w ustawie. Oznacza to, że przyznanie świadczenia nie jest celem pomocy społecznej, lecz jest środkiem do osiągnięcia tego celu. Powyższe stwierdzenie ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ przedstawione sądowi akta administracyjne nie dają podstaw do ustalenia jakie są zadania stojące przed skarżącą oraz organami pomocy społecznej zmierzające do rozwiązania jej trudnej sytuacji życiowej. Nie wzbudza żadnych kontrowersji to, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jak również to, że nie dysponuje żadnym własnym dochodem. Wskazane dwie okoliczności nie są przez skarżącą oraz organy administracji publicznej kwestionowane. Spór między tymi podmiotami, jak zostało to zaznaczone sprowadza się do tego, czy skarżąca stanowi rodzinę z właścicielem mieszkania, w którym zamieszkiwała do grudnia 2017 r. Z pierwotnych oświadczeń skarżącej, w tym także z informacji zamieszczonej w wywiadzie środowiskowym wynika, że skarżącą z tą osobą stanowiła rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W trakcie prowadzonego postępowania już po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, skarżąca zaczęła składać odmienne oświadczenia i podnosić, że z osobą tą nie stanowi takiej rodziny. Potwierdzeniem tego były także oświadczenia właściciela lokalu, w którym skarżąca mieszkała. Organy administracji obu instancji nie przydały mocy dowodowej tym zmienionym oświadczeniom i oparły się na pierwotnym stwierdzeniu skarżącej. Jak można założyć organy te kierowały się tym, że zmiana stanowiska skarżącej i właściciela lokalu wynikała z tego, że w przypadku uznania skarżącej za osobę samotnie gospodarującą jej zasiłek stały będzie w znacznie wyższej wysokości, a tym samym organy te uznały, że zmiana oświadczeń była podyktowana osiągnięciem tego celu. Sygnalizowane stanowisko organów administracji wynika z doświadczeń jakie mają te organy i działań jakie podejmują osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, jednakże założenie takie nie może być brane pod uwagę, gdyż w tym zakresie niezbędne jest ustalenie rzeczywistej sytuacji i podjęcie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mających na nie wpływ. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, zwłaszcza organ odwoławczy, z jednej strony podjęły określone działania zmierzające do wyjaśnienia sytuacji skarżącej, a z drugiej strony organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie z pominięciem poczynionych ustaleń. Zauważyć należy, że organ wyższego stopnia przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z udziałem skarżącej i miało ono miejsce 5 stycznia 2018 r. w siedzibie tegoż organu. W trakcie tego spotkania skarżąca poinformowała, że nie mieszka już w dotychczasowym mieszkaniu i jest osoba bezdomną. Informacja ta znajduje się w protokole sporządzonym z przeprowadzonej rozmowy, jednakże organ odwoławczy podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji całkowicie ten fakt pominął i podtrzymał wcześniejsze ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie takie działanie ze strony organu odwoławczego pozostawało w sprzeczności z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem pojawiła się nowa okoliczność mająca istotne znaczenie dla oceny sytuacji osobistej i życiowej skarżącej to wówczas należało skorzystać z możliwości wynikających z treści art. 136 tegoż Kodeksu i zlecić organowi pierwszej instancji weryfikację tego stwierdzenia skarżącej. Brak podjęcia działań w tym zakresie oznacza, że organ odwoławczy wykorzystał jedynie wcześniejsze ustalenia i pominął całkowicie nowe fakty ujawnione przez skarżącą w trakcie przesłuchania 5 stycznia 2018 r. W konsekwencji oznacza to, że trafny jest zarzut podjęcia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 przywoływanego Kodeksu, a mianowicie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Uchybienie to wyczerpuje zarazem przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W kontekście rozpoznawanej sprawy ujawnia się szereg zagadnień, które wymagają działań ze strony organu pierwszej instancji. Po pierwsze Sąd dokonuje oceny przedstawionych mu rozstrzygnięć w oparciu o akta administracyjne przekazane przez organy. Fakt ten ma istotne znaczenie, gdyż może zaistnieć sytuacja, że organ dysponuje innymi dokumentami, które nie zostały do akt dołączone. W oparciu o przedstawione akta można stwierdzić, że organ pierwszej instancji w stosunku do skarżącej swoje działania ogranicza wyłącznie do przyznawania świadczeń. Sąd rozumie, że z uwagi na stan zdrowia skarżącej praca socjalna może być utrudniona, jednakże działania względem osoby znajdującej się w trudnej sytuacji nie mogą sprowadzać się wyłącznie do przyznawania świadczeń. W szczególności zwrócić uwagę należy, że w wywiadzie środowiskowym brak jest jakichkolwiek informacji na temat dzieci skarżącej i działań podejmowanych przez organ, a zmierzających do ich powrotu do skarżącej. W przypadku córki właściciela mieszkania takie skąpe informacje zostały zamieszczone, natomiast w stosunku do dzieci skarżącej poza podaniem ich wieku brak jest innych informacji, co z kolei pozostaje w sprzeczności z celami ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej, w której naczelną zasadą jest podejmowanie działań zmierzających do powrotu dzieci do rodziny biologicznej. Brak przyjęcia długofalowej strategii rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej skarżącej skutkuje tym, że [...] przyznano skarżącej szereg świadczeń, przy czym celowość ich przyznania i wysokość mogą już budzić wątpliwości. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia jak również wystąpienie przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji obowiązany będzie do ustalenia rzeczywistej sytuacji skarżącej i do opracowania planu działań zmierzających do wyprowadzenia jej z trudnej sytuacji życiowej. Działania te winny być przeprowadzone w oparciu o postanowienia ustawy o pomocy społecznej jak również jak się wydaje w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. Po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego i wyjaśnieniu wszystkich okoliczności organ ten podejmie stosowne rozstrzygnięcie mając w polu widzenia art. 37 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono kierując się treścią art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.