IV SA/Gl 428/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) (del.) WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: st. ref. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] nr [...] Naczelnik Wydziału Komunalnego w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 ust. 3, ust. 4 i ust. 4 a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), po rozpatrzeniu wniosku A.O., odmówił jej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że strona wykazała, że zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m², za który opłaca czynsz w wysokości [...] zł. Nadto, średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny, zgodnie z deklaracją, wynosi [...] zł. Tym samym strona spełnia podstawowe przesłanki powierzchniowe i dochodowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Jednakże w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] wyprodukowanego w roku [...] i nabytego przez nią w roku [...]. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu administracji, wystąpiła rażąca dysproporcja pomiędzy stanem majątkowym strony, a osiąganymi dochodami, polegająca na wykazaniu dochodów nieadekwatnych do poniesionych wydatków oraz standardu jej życia. Przyznanie stronie w tej sytuacji pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe byłoby nieuzasadnione, co zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skutkuje nieuwzględnieniem jej wniosku. W odwołaniu z dnia [...] strona podniosła, iż jest [...] z [...], a jej mąż jest [...] z [...], dlatego posiadany przez nią [...]-letni samochód zakupiony za pieniądze [...] jest jej niezbędny do dojazdu [...] i [...], bowiem strona nie może [...]. Nadto strona wywiodła, iż ubezpieczenie tego samochodu kosztuje ją tylko [...] zł rocznie, ponieważ ma [...] % zniżkę, a zakupione sporadycznie paliwo może odpisać z rocznego dochodu. Zaakcentowała dodatkowo, iż jej mąż bezpłatnie naprawia samochód, gdyż [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że strona zamieszkuje razem z [...] oraz spełnia kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego, dotyczące dochodu w gospodarstwie domowym i powierzchni zajmowanego lokalu mieszkalnego, ale jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] wyprodukowanego w roku [...], a zakupionego w roku [...], wobec czego występuje rażąca dysproporcja pomiędzy jej niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym, uzasadniająca odmowę przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. W związku z tym, okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu nie zmieniają faktu, iż mimo trudnej sytuacji materialnej, ponosi ona dodatkowe opłaty związane [...]. Nadto, zwróciło uwagę na publicznoprawny charakter wnioskowanego przez stronę świadczenia i stwierdziło, iż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stoi wyżej w hierarchii potrzeb życiowych niż posiadanie i utrzymanie samochodu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i podtrzymała argumentację przytoczoną w odwołaniu, domagając się przyznania dodatku mieszkaniowego oraz zwolnienia z opłat sądowych. Wyjaśniła, iż samochód ten nabyła w [...] za cenę [...] zł. i w zaistniałej sytuacji życiowej, z powodu [...] zarówno [...], nie jest on luksusem, ale pojazdem niezbędnym do [...]. Nadmieniła również, iż poruszanie się przez nią autobusami lub podobnymi środkami transportu [...] i kosztowałoby więcej niż faktycznie ponoszone przez nią koszty utrzymania tego samochodu. Dodatkowo w piśmie uzupełniającym do skargi z dnia [...] wywiodła, iż [...], ale musi korzystać z [...] i mimo to ma coraz większe [...], dlatego posiadany przez nią samochód stał się dla niej [...]. Nadmieniła, iż w przypadku sprzedaży tego samochodu otrzymałaby tylko kwotę [...] zł., chociaż dla niej jest on [...], ponieważ umożliwia jej przemieszczanie się i [...]. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie oraz przywołało okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie znajduje podstaw do jej zmiany. Postanowieniem Sądu z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 428/05 skarżąca została zwolniona z kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie ustawą, uzależnia przyznanie świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego od spełnienia przesłanek wskazanych w jej art. 2 - 7 i art. 17. Zatem przyznaje to świadczenie na rzecz osób spełniających tzw. kryterium powierzchniowe i dochodowe. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, o których mowa w jej art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 160 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca wraz z [...] zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej [...] m², który nie przekracza normatywnej powierzchni przewidzianej dla [...] osób i opłaca za niego czynsz w wysokości [...] zł. miesięcznie. Nadto, zgodnie z deklaracją, dochód jej gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił [...] zł., a zatem średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka jej rodziny wyniósł [...] zł. W takiej sytuacji, skarżąca w dacie złożenia wniosku, spełniała ustawowe kryteria powierzchniowe i dochodowe niezbędne do przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie może zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy administracji, iż w rozpatrywanej sprawie spełniona została dyspozycja art. 7 ust. 3 ustawy nawet przy założeniu, że samochód nie należy do najważniejszych potrzeb rodziny skarżącej. W tym miejscu trzeba podkreślić, że na mocy art. 7 ust. 3 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego mógł odmówić przyznania rzeczonego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub nieuzasadniającą przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. W związku z tym należy wyjaśnić, że pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć: "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (por.: "Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr M. Szymczaka, tom I, Wyd. Naukowe PWN Sp. z o.o. W-wa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490 ). Wskazuje to, że dysproporcja ta musi być bardzo znaczna oraz oczywista w odbiorze i postrzeganiu, czyli "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa bezsporna, bardzo duża" oraz musi dotyczyć takich osób, które deklarują niskie dochody w złożonej deklaracji, a faktycznie dysponują dochodami uzyskanymi z nieujawnionych źródeł. Dodać trzeba, iż decyzja wydana w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy ma charakter uznaniowy, dlatego organ administracji upoważniony był do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywałyby jednoznacznie, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków skarżącej odbiegała w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Decyzja taka powinna zatem zostać poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, a nadto poparta wyczerpującym uzasadnieniem zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 13 luty 2003 r. sygn. I SA 1684/02 zbiór Lex nr 137803). Tymczasem, bez dokonania wnikliwej oceny sytuacji osobistej i finansowej skarżącej oraz jej rodziny, organy obu instancji oparły swoje decyzje o założenie, że na stwierdzenie rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy, pozwalał w niniejszej sprawie fakt, iż skarżąca posiada i korzysta z samochodu osobowego. Jednakże żaden z tych organów nie wyjaśnił okoliczności warunkujących konieczność posiadania przez skarżącą samochodu, związanych z [...] oraz nie ustalił wysokości kosztów, jakie w rzeczywistości skarżąca ponosi w związku z eksploatacją samochodu, a jest to okoliczność istotna, bowiem organy te przyjęły, że bliżej nie określone wydatki miały wpływ na sytuację materialną skarżącej. Nie została również dostatecznie wyjaśniona okoliczność, o której skarżąca nadmienia w odwołaniu i skardze, dotycząca niskich kosztów utrzymania samochodu z powodu [...], jak również ustalenia jego wartości materialnej wobec niewymiernych, zdaniem skarżącej, korzyści płynących z jego posiadania. W szczególności brak w aktach administracyjnych dowodów, iż te organy zobowiązały skarżącą w wyznaczonym terminie do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów np. w postaci badania technicznego pojazdu, jego ubezpieczenia OC, celem uprawdopodobnienia jej twierdzeń, zawartych w odwołaniu i skardze. Z oświadczenia o stanie majątkowym skarżącej wynika, że samochód ten zakupiła w [...] i od tej daty była właścicielem przedmiotowego samochodu, ale organy administracji nie przeprowadziły w tym zakresie żadnej analizy. Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez organy administracji, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 K.p.a. to organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania określone w powołanych przepisach, w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszym postępowaniu wszystkie powołane przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, bowiem organy administracji ustaliły jedynie, że skarżąca jest właścicielem samochodu osobowego. Uznanie w oparciu o tak nikłe ustalenia faktyczne, że w przypadku skarżącej występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym jej stanem majątkowym, która nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe jest przykładem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Ponieważ nieprawidłowość obciążająca zaskarżoną decyzję, dotyczy również rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, właściwe będzie, aby czynności zmierzające do dokonania wskazanych wyżej ustaleń przeprowadzone zostały przez ten organ. Należy w tym miejscu zauważyć, że celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Skarżąca ma taką właśnie sytuację materialną, a podnoszone przez nią zarzuty wymagały szczegółowego wyjaśnienia. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji były wadliwe, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Oznacza to w szczególności, że organ pierwszej instancji zobowiązany jest wnikliwie ustalić w oparciu o zebrany i uzupełniony materiał dowodowy wszystkie powołane w sprawie okoliczności. Następnie dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzec o żądaniu skarżącej w oparciu o przepisy prawa materialnego, a w szczególności jednoznacznie wykazać, czy w sprawie występują przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 3 ustawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 132 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji i odstąpił od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.