IV SA/Gl 428/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 16a ust. 1 -7, art. 20 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 1 - 4, art. 24 ust. 1-4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 2 ust. 2, art. 4 pkt 2, art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b,art. 18 ust. 5a ustawy z dnia 13 października 1998r.o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) i art. 66 ust. 1 pkt 28, art. 73 ust. 10, art. 75 ust. 11 oraz art. 81 ust. 8 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008r. Nr 164 poz. 1027) odmówił M.W. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad matką, B.W. i odmówił przyznania składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przytoczył brzmienie art. 16 a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zwanej dalej "ustawą". Odnosząc się kolejno do wymaganych dla tego uprawnienia przesłanek wskazał, że łączny dochód rodziny wnioskodawcy nie przekracza kwoty stanowiącej kryterium dochodowe, a to kwoty 623 zł. Odwołał się następnie do orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] o trwałej, całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji matki wnioskodawcy. Oceniając natomiast zaistnienie przesłanki w postaci jego rezygnacji z zatrudnienia wyjaśnił, że strona do dnia [...] wykonywała krótkotrwałą pracę zarobkową w [...]. Od [...] jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Z tych przyczyn uznał za niemożliwe uznanie, że zaprzestanie wykonywania pracy zarobkowej było spowodowane koniecznością sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad jego matką ponieważ od chwili, gdy wnioskodawca podjął taką opiekę, już pracy tej nie wykonywał. Ostatecznie organ zauważył, że strona nie jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskutek odwołania wyniesionego przez stronę sprawa przekazana została do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. W odwołaniu strona wskazała, że sprawuje opiekę nad matką od dnia [...] gdyż od tego dnia wymaga ona stałej opieki. Odwołujący oświadczył, że podjął pracę w celu poprawy sytuacji ekonomicznej rodziny, a wtedy opiekę nad B.W. sprawował jego wuj. Nie sprostał on jednak obowiązkom, co spowodowało konieczność rezygnacji odwołującego z podjętej pracy zarobkowej. Nie wiedząc, że przysługuje mu prawo wnioskowania o specjalny zasiłek opiekuńczy zarejestrował się jako bezrobotny i liczył na poprawę stanu zdrowia matki. Niestety stan ten pogorszył się. Podniósł, że przedstawione przez niego wraz z wnioskiem dokumenty przyjęte zostały bez zastrzeżeń, a on przekonany był, że wystarczy ostatnie z wydanych orzeczeń o niepełnosprawności, w którym orzeczono ją na stałe. Tymczasem orzeczenia takie były już wcześniej dwukrotnie wydawane. Do odwołania dołączone zostało orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] w którym uznaje się B.W. za całkowicie niezdolną do pracy do dnia [...] a niezdolną do samodzielnej egzystencji do [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powołano się w niej na treść art. 16a ust. 1 ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia. Stwierdzono nadto, że osoba wnioskująca o specjalny zasiłek opiekuńczy musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także musi być zachowane ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 623 zł netto. Kolegium podkreśliło, że wszystkie wymienione kryteria są obligatoryjne, a niespełnienie chociaż jednego z nich nie pozwala organowi na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Oceniając kolejno każdą z przesłanek Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, co do tego, że w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stwierdzono na podstawie akt sprawy, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] natomiast odwołujący wykonywał pracę zarobkową w miesiącu [...], a od [...] zarejestrował się jako osoba bezrobotna. W świetle tych zdarzeń, zdaniem Kolegium, nie było możliwe stwierdzić, że odwołujący zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką, a zatem decyzja organu I Instancji była zasadna. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi zauważył, że zaskarżona decyzja nie odnosi się w ogóle do zarzutów odwołania, a w szczególności nie zauważa się w niej załączonego do odwołania dokumentu w postaci orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...]. Skarżący uznał postępowanie prowadzone przed organami za nierzetelne, naruszające regulację zawartą w art. 75 k.p.a. Zwrócił uwagę na szereg niedopatrzeń w prowadzonym postępowaniu, co jego zdaniem potwierdza przedsatwioną ocenę działania organów. Do skargi załączył m.in. podanie z dnia [...], w którym zwrócił się do pracodawcy o rozwiązanie z nim umowy w trybie natychmiastowym ze względu na konieczność sprawowania 24 godzinnej opieki nad matką oraz orzeczenie z dnia [...], w którym stwierdza się, że B.W. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zauważając, że matka skarżącego zaliczona została do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji na podstawie dwóch orzeczeń – z dnia [...] i z dnia [...], jednak z akt sprawy wynika, że skarżący ostatnio wykonywał pracę zarobkową w miesiącu [...]. Kolegium nie znalazło zatem podstaw do zakwestionowania podjętych w sprawie rozstrzygnięć wobec braku spełnienia się przesłanki rezygnacji strony z zatrudnienia w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawną matka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa) określający przesłanki wymagane do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie było możliwe pozytywne załatwienie wniosku złożonego przez M.W. ze względu na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowej pracy przez wnioskodawcę, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. W decyzji organu II instancji podzielono ustalenia organu I instancji, co do tego, że w sprawie nie występuje przesłanka rezygnacji strony z zatrudnienia w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawną matką. Ustalenia te dokonane zostały na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] o trwałej, całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji matki wnioskodawcy oraz informacji o rezygnacji skarżącego z pracy przed wydaniem w/w orzeczenia, a to w [...]. Z powyższych faktu organ wywiódł, iż rezygnacja ta nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, co do tego, że warunkiem sine qua non uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego po myśli przepisów obowiązujących w chwili wydawania zaskarżonej decyzji była rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednakże trudno się zgodzić w okolicznościach kontrolowanej sprawy, by organ odwoławczy w sposób odpowiadającym regułom zawartym w art. 7, czy też art. 77 k.p.a. zbadał wszystkie istotne dla bytu tej przesłanki fakty. W postępowaniu odwoławczym dysponował bowiem nie tylko orzeczeniem o niepełnosprawności matki skarżącego i jej niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanym w [...] lecz także orzeczeniem wydanym rok wcześniej i potwierdzającym konieczność sprawowania opieki nad jej osobą. Pomimo tego, jak słusznie zauważa się w skardze, organ nie odniósł się do drugiego z orzeczeń, a tym samym nie dokonał oceny tak istotnego dla sprawy prawotwórczego faktu. Wzmianka o drugim z orzeczeń wydanym w [...] pojawia się dopiero w odpowiedzi na skargę wraz z lakonicznym stwierdzeniem, że również i ten fakt nie ma wpływu na ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego. Wzmianka ta zdecydowanie nie naprawia istotnego proceduralnego uchybienia organu. Przypomnieć bowiem trzeba, że odpowiedź na skargę jest pismem wnoszonym już po załatwieniu sprawy decyzją administracyjną i argumenty w nim zawarte mogą odnosić się do stanowiska prezentowanego w skardze. Nie jest to natomiast dalszy ciąg uzasadnienia ostatecznej decyzji stanowiącej przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Z przedstawionych przyczyn konieczny jest powrót sprawy do ponownego postępowania, celem jej należytego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu może to nastąpić na poziomie organu odwoławczego. Materiał dowodowy w sprawie jest już kompletny, natomiast wymaga jego merytorycznej oceny, co może zostać dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ponownym postępowaniu organ ustosunkuje się do treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] o trwałej, całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji matki skarżącego, a także podania z [...] skierowanego przez skarżącego do pracodawcy, w którym domaga się rozwiązania stosunku pracy ze skutkiem natychmiastowym, podając tego przyczynę. Oceniając materiał dowodowy sprawy organ weźmie pod uwagę, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy nie została obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić licząc od momentu uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej wynikać ma natomiast z ratio takiej życiowej decyzji. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 506/13, publ. CBOSA). Brak jest nadto podstaw prawnych do stwierdzenia, że wystąpienie o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną jest obowiązkiem osoby sprawującej opiekę nad taką osobą. Opiekun może decyzję taką podjąć w czasie właściwym ze swojego punktu widzenia. Może decyzji takiej nie podejmować w ogóle, godząc swoje obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki, względnie sprawować ją bez udziału środków z budżetu państwa. Tym samym nie jest wykluczone uwzględnienie faktu rezygnacji z zatrudnienia w obecnym postępowaniu. Wymagane jest natomiast szczegółowe wyjaśnienie niezbędnych, a istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności. Oceniając ustalony materiał dowodowy organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach. Skoro skarga okazała się skuteczna, orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a , jak w sentencji.