IV SA/Gl 429/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: NSA Zofia Borowicz /spr./ WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych o d d a l a s k a r g ę Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty C., na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 27 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 6 pkt 6 lit. a/ i b/ ustawy z dnia 14 grudnia 1991 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2001 Dz.U. Nr 6, poz. 56 ze zm./ M. R. uznana została za osobę bezrobotną. Jednocześnie odmówiono jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że zasiłek dla bezrobotnych przysługuje po upływie okresu za który wypłacono ekwiwalent, odprawę lub odszkodowanie. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty C., na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1, art. 25 ust. 8, art. 27 ust. 2 pkt 4 oraz art. 6 pkt 6 lit. b/ ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2001 Dz.U. Nr 6, poz. 56 ze zm./ przyznano M. R. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 6 lit. a/ i b/ ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2003 r. Dz.U. Nr 58, poz. 514/ Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w C. działając z upoważnienia Starosty C. orzekł o utracie przez M. R. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] gdyż z tym dniem podjęła zatrudnienie. W wyniku następnej rejestracji M. R. jako bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. wydana została na podstawie art. 25 ust. 11, art. 23 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 pkt 15 lit. a/ i b/ ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2003 Dz.U. Nr 58, poz. 514 ze zm./ przez Zastępcę Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w C., działającego z upoważnienia Starosty C., w dniu [...] decyzja Nr [...] o uznaniu strony za osobę bezrobotną w dniem [...] oraz przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, iż z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, że M. R. spełnia warunki określone w art. 25 ust. 11 w.w. ustawy, stanowiącym, iż bezrobotny, który w okresie pobierania prawa do zasiłku utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskania dochodu /z innego tytułu niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa/ w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia i zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny w ciągu 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągnięcia dochodu przekraczającego połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie posiada prawo do zasiłku na okres skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty C. przez ZastępcęKierownika Powiatowego Urzędu Pracy w C. na podstawie art. 6 pkt 15, art. 37k i art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2003 r. Dz.U. Nr 58, poz. 514 ze zm./ odmówiono przyznania M. R. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że strona zarejestrowała się w Urzędzie Pracy w dniu [...] i złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie z art. 37k pkt 2 cyt. ustawy świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn. Zgodnie z art. 37 l ust. 1 tej ustawy prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Organ wyjaśnił, że nie ma możliwości uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego w przypadku powrotu do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Osoba taka może uzyskać jedynie prawo do pozostałej części zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od tej decyzji M. R. zarzuciła, że w dniu rejestracji tj. [...] spełniała warunki i kryteria do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego zawarte w art. 23 pkt 1 ppkt 2 i 2a, 37k pkt 1 ppkt 2 i 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wnioskowała o uwzględnienie jej żądania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody Ś. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2003 r. Dz.U. Nr 58, poz. 514 ze zm./ utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg sprawy. Następnie organ przywołał treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W konkluzji stwierdził, dokonawszy interpretacji art. 37k ust. 1 cyt. ustawy, że wyrejestrowanie się i podjęcie krótkotrwałej pracy powoduje powrót na uzupełnienie w ramach art. 25 ust. 11 tej ustawy, a ponowna rejestracja nie powoduje nabycia przez stronę nowego świadczenia przedemerytalnego, jeżeli nie zostanie spełniony warunek zawarty w art. 23 ustawy. Przy dokonaniu powyższej interpretacji prawa organ odwoławczy powołał się na wyjaśnienia zawarte w piśmie Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] znak: [...], wskazując, że zgodnie z art. 4 pkt 3 cyt. ustawy minister właściwy do spraw pracy w zakresie objętym ustawą zapewnia jednolitość stosowania prawa. W skardze M. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia emerytalnego. Wyjaśniła, że po raz pierwszy zarejestrowała się w PUP w C. w dniu [...] jako bezrobotna. W dniu [...] podjęła zatrudnienie, aby uzyskać wiek niezbędny do otrzymania świadczenia przedemerytalnego. Uzyskawszy wymagany ustawą wiek, w dniu [...] ponownie zarejestrowała się i złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego. W ocenie skarżącej spełniła warunki wymagane ustawą do uzyskania tego świadczenia, zatem za niedopuszczalne uznała wydanie decyzji odmownej. Zarzuciła, że interpretacja ministerstwa, na którą powołuje się organ odwoławczy nie może stanowić prawa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem wykonywania działań administracji publicznej, do których należy również wydawanie indywidualnych aktów prawa, jakim jest zaskarżona decyzja. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów badając, czy kwestionowany akt nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto sądy te badają czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością wydanego rozstrzygnięcia. Z tym, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja świadczenia przedemerytalnego pojawiła się w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r. na mocy kolejnej nowelizacji tego aktu prawnego dokonanej ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 147, poz. 687/. Wprowadzony tą nowelą przepis art. 37k określał materialnoprawne warunki, od których spełnienia uzależniono przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Regulacja prawna w zakresie tego świadczenia podlegała następnie licznym zmianom przebiegającym w różnych okresach czasu. Niezmiennie jednak, poza innymi, różniącymi się od siebie w czasie obowiązywania ustawy przesłankami, warunkiem materialnoprawnym, od którego zależało przyznanie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego było, by osoba ubiegająca się o to świadczenie spełniała określone w ustawie przesłanki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Na przestrzeni czasu od wprowadzenia w życie instytucji świadczenia przedemerytalnego przeobrażeniom podlegała także regulacja treści przepisu art. 37 l, zawierającego formalne warunki przyznania świadczenia. Bezspornym w sprawie jest, że M. R. po raz pierwszy zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu [...] W dniu tej rejestracji nie ukończyła jeszcze 50 lat /[...]/. Stosownie do art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm./ w obowiązującym wówczas brzmieniu prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługiwało osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Zgodnie natomiast z art. 37k ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 lutego 2003 r. świadczenie przedemerytalne przysługiwało osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, lub 2) do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub 4) do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lat dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z 29.12.2003 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, lub 5) zakończyła okres zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 2a i w wyniku zaliczenia go do okresu uprawniającego do emerytury spełnia warunki określone w pkt 1, 3 lub 4. Skoro w dniu pierwszej rejestracji skarżąca nie ukończyła 50 lat, zatem nie może budzić wątpliwości, iż w tej dacie nie spełniała warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, określonych w art. 37k ust. 1 cyt. ustawy, a jedynie nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Bezspornym w sprawie jest, iż w dniu [...] skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej, a zatem i prawo do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż podjęła zatrudnienie. Była ona zatrudniona w okresie od [...] do [...] w wymiarze pełnego etatu, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu likwidacji stanowiska pracy. Skarżąca ponownie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] Nie może budzić wątpliwości, że zatrudnienie to trwało [...] miesięcy. Na podstawie art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu skarżąca uzyskała ponownie status osoby bezrobotnej i zasiłek dla bezrobotnych na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Organy orzekające uznały bowiem, że skarżąca w dniu ponownej rejestracji nie spełniała wszystkich przesłanek wymaganych przez art. 37k ust. 1 cyt. ustawy, tj. tych, od których uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku. Skarżąca stanowisko to zakwestionowała, zarzucając, że w dacie drugiej rejestracji tj. [...] spełniała wszystkie warunki określone w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Otóż stanowiska tego nie można uznać za słuszne. Na wstępie należy zauważyć, że skarżąca z dniem [...] otrzymała prawo do zasiłku dla bezrobotnych na postawie art. 25 ust. 11 cyt. ustawy. Otóż prawo do zasiłku, o którym mowa w tym przepisie czyli prawo do tzw. zasiłku skróconego stanowi kontynuację uzyskanego przy pierwszej rejestracji uprawnienia, wywodząc się z tych samych przesłanek faktycznych, które stanowiły podstawę przyznania tego uprawnienia. Wątpliwości prawne w zakresie "tożsamości zasiłku" były ponadto przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego /vide: uchwała S.N. sygn. I PZP 41/92, OSNCP 1992, 212 poz. 213, uchwała NSA z 16.09.2000 r., sygn. OPS 9/00 opubl. ONSA Nr 1, poz. 5 z 2001 r./, gdzie jednoznacznie stwierdzone zostało, iż bezrobotni korzystający ze szczególnego uregulowania jakim jest przepis art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu powracają do tej samej sytuacji, jaka była w momencie rejestracji przed podjęciem zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa jednak, iż problematyka prawna stanowiąca przedmiot wskazanych orzeczeń, była związana z "tożsamością zasiłku" dla bezrobotnego i nie wkraczała w zakres instytucji świadczenia przedemerytalnego. Na tle niniejszej sprawy pojawiło się natomiast zagadnienie związane nie tylko z oceną charakteru uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych wywodzącego się z treści art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu lecz z oceną pojęcia "prawo do zasiłku" występującego jako materialnoprawna przesłanka do nabycia świadczenia przedemerytalnego. Należy zatem zdaniem Sądu rozstrzygnąć, czy w pojęciu "prawo do zasiłku" zawartym w art. 37 l ustawy, które musi istnieć w chwili rejestracji osoby bezrobotnej, mieści się również tzw. zasiłek uzupełniający, o którym mowa w art. 25 ust. 11 ustawy. Skarżąca bowiem w dniu [...] dokonała faktycznej rejestracji w Urzędzie Pracy powracając do statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku, a wobec ukończenia w dniu [...] – 50 lat spełniła warunki z art. 37k ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymagane do nabycia świadczenia przedemerytalnego. Należy jednak mieć na uwadze treść art. 37 l cyt. ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym, a wprowadzonym nowelą do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z 17 grudnia 2001 r. /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/. Nowelizacja ta zawęziła możliwość uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego do osób, które spełniały warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Oznacza to, że skarżąca, aby móc nabyć prawo do świadczenia przedemerytalnego musiałaby spełniać wszystkie konieczne przesłanki o charakterze materialnoprawnym, określone w treści art. 37k cyt. ustawy w chwili ponownej rejestracji, tj. w dniu [...] Do przesłanek tych ustawodawca niezmiennie zaliczał posiadanie statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Skarżąca w chwili ponownej rejestracji nie spełniała przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż po myśli art. 23 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony lub świadczył pracę w innej formie określonej we wskazanym przepisie. Ostatnie zatrudnienie skarżącej poprzedzające dzień rejestracji w dniu [...] trwało wyłącznie 8 miesięcy. W celu przeto wykazania swoich uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych musiałaby odwołać się ona do okresu zatrudnienia wykazanego przy pierwszej rejestracji w Urzędzie Pracy w dniu [...] Jednocześnie jednak w tym dniu, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, skarżąca nie spełniała pozostałych przesłanek koniecznych do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego /nie miała ukończone 50 lat życia/. Powracając w tym miejscu do rozważań zawartych w cytowanym wyżej orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający w tym składzie, w pełni podziela pogląd tam zaprezentowany, iż odmienna wykładnia prowadząca do podwójnego uwzględnienia tego samego okresu zatrudnienia, który był podstawą nabycia prawa do zasiłku przy pierwszej rejestracji byłaby nadto sprzeczna z zapisem art. 37 l ustawy w jej brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, w świetle wykładni literalnej, a także i funkcjonalnej treści przywołanego art. 37 l nie znajduje uzasadnienia koncepcja dopuszczająca możliwość spełnienia warunków mateiralnoprawnych opisanych w art. 37k ust. 1 in fine w momencie jednej rejestracji, a warunków materialnoprawnych opisanych w pkt 1 do 5 tegoż przepisu dopiero w chwili następnej rejestracji. W pojęciu "prawo do zasiłku" zawartym w treści art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które to prawo po myśli art. 37l tej ustawy musi istnieć w chwili rejestracji osoby bezrobotnej, nie mieści się również tzw. zasiłek uzupełniający, o którym mowa w art. 25 ust. 11 ustawy /por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. IV SA/Gl 302/04/. Należy też dodać, że zarówno przepis art. 37k ust. 1 jak i art. 37 l cyt. ustawy w w.w. brzmieniu nie zostały zakwestionowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02. Mając na uwadze wszystkie te okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i dlatego w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.