IV SA/Gl 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił skarżącej R.S. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz M.S. z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 30 czerwca 2017 r., w którym skarżąca zwróciła się o przyznanie zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna M.S., dla którego skarżąca jest opiekunem prawnym, gdyż syn jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie. Wniosek dotyczył okresu zasiłkowego 2016/2017. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1.01.2016 r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764 zł. Ponadto organ dodał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust 3a. Według zaś art. 5 ust. 3a, w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 3c tej ustawy, w przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z ust. 3a jest niższa niż 20 zł., świadczenia te nie przysługują. Następnie organ wskazał, że istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma art. 5 ust. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym: w przypadku, gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Organ podniósł, że w związku z tym, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić na podstawie dochodu wyłącznie M.S., na który w 2015 r. składał się: dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 4.500,00 zł., co daje miesięcznie kwotę 375 zl. oraz dochód z tytułu renty ZUS w kwocie 8.814,48 zł., który po odliczeniu podatku - 347 zł. oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne - 793,28 zł. wyniósł 7.674,20 zł., co daje miesięcznie kwotę 639,52 zł. Wobec tego, łączny dochód, który należy uwzględnić na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na M.S. wynosi 1.014,52 zł. miesięcznie i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które w przedmiotowej sprawie wynosi 764 zł. Organ odwoławczy podniósł, że rozpatrując możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji wyliczył, że łączna miesięczna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami w okresie od 01.06.2017 r. do 31.10.2017 r., jaka przysługiwałaby stronie wyniosłaby 253,33 zł., natomiast kwota o jaką dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe to 250,52 zł. (1.014,52 zl. - 764 zł. = 250,52 zł.). Różnica pomiędzy kwotą świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami a kwotą przekroczenia wynosi 2,81 zł, (253,33 zł. -250,52 zł. = 2,81 zł.). Wobec tego dochód rodziny przekracza kwotę kryterium dochodowego o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, ale ponieważ wyliczona kwota należnych świadczeń rodzinnych - 2,81 zł. jest niższa niż 20 zł., to w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania mechanizmu "złotówka za złotówkę", o jakim mowa w art. 5 ust. 3, 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika – podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - obrazy art. 7 i art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 i nast.; dalej: k.p.a.), poprzez brak podjęcia jakichkolwiek działań dozwolonych prawem, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak współpracy z innymi organami administracji publicznej w zakresie pozyskania koniecznych informacji; - obrazy art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, nie traktując w sposób równy skarżącej, używając do odmowy argumentu z dowodu, który nie dotyczy postępowania w sprawie; - obrazy art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych sprawy, na podstawie których została podjęta decyzja w jej sprawie oraz brak czuwania, celem uchronienia jej przed poniesieniem szkody w postaci decyzji odmownej dot. przyznania świadczenia w przedmiotowej sprawie; - obrazy art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie art. 10 § 2 k.p.a., który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Organ zarówno pierwszej instancji, jak i drugiej pominął czynny udział skarżącej, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 10 § 2 k.p.a.; - obrazy art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3, poprzez uznanie, iż decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne, które uwzględnia wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. oraz o zobowiązanie tego organu do wydania decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie i o wskazanie sposobu załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy, a to w granicach art. 145a § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a ewentualnie o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji, podnosząc, iż istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma art. 5 ust. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952) w powiązaniu z faktem osiągania przez M.S. dochodów w 2015 r. łącznie na poziomie 12.174,20 PLN, co daje miesięczną kwotę dochodów w wysokości 1.014,52 zł., przyjmując, iż przekracza on kryterium dochodowe o 250,52 PLN, które w niniejszej sprawie wynosi 764,00 zł. W przekonaniu skarżącej, właściwym w niniejszej sprawie jest zastosowanie wobec niej i jej ubezwłasnowolnionego całkowicie syna art. 5 ust. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa, iż w przypadku gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Jednakże skarżąca zarzuciła, że organ naruszył szereg przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Wskazała, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 7b. k.p.a. poprzez uznanie, iż nie ma potrzeby podejmowania jakichkolwiek dodatkowych działań celem dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i nie ma potrzeby współpracy z innymi organami administracji publicznej w zakresie pozyskiwania informacji koniecznych dla rozstrzygnięcia. Takie postępowanie organu wzbudziło u skarżącej brak zaufania wobec organów administracji publicznej, co tym samym doprowadziło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy, prowadząc postępowanie winny robić to w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, traktując ich w sposób równy. Podniosła, że nie bez znaczenia pozostaje również naruszenie przez organ art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych sprawy, na podstawie których została podjęta decyzja w sprawie. Organ tym samym doprowadził do szkody, albowiem poprzez brak kontaktu ze skarżącą, organ nie uwzględnił aktualnego stanu dochodów M.S., o którym skarżąca natychmiastowo by poinformowała, gdyby miała okazję uczestniczyć czynnie w postępowaniu. Dodała, że ograniczenie uczestnictwa skarżącej w ówczesnym postępowaniu stanowi jawną obrazę art. 10 § 1 k.p.a., albowiem sprawa nie należała do niecierpiących zwłoki, a tym samym nie znajdował zastosowania art. 10 § 2 tej ustawy. Wskazała również, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło całkowicie skarżącej dokonanie konkretnych czynności procesowych, jakimi są wnioski dowodowe odnoszące się do dochodów M.S. w roku 2016 i 2017. Ponadto skarżąca wskazała, że organ podejmując decyzję naruszył art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Niewłaściwe jest bowiem uznanie, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne, które uwzględnia fakty, które organ uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł - ponieważ organ nie oparł się na aktualnym stanie faktycznym w momencie wydawania decyzji. Podkreśliła, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zbadać, czy wydana przez organ pierwszej instancji decyzja uwzględnia aktualny stan dochodów M.S. Organ nie uczynił zadość temu obowiązkowi, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącej obejmujący okres zasiłkowy 2016/2017 (złożony 30 czerwca 2017 r.) może zostać rozpatrzony na podstawie stanu dochodów M.S. z 2015 r. W przekonaniu skarżącej wyżej opisane zachowanie organu administracji publicznej drugiej instancji jest niedopuszczalne w świetle zasady wydawania decyzji na podstawie stanu faktycznego sprawy "obowiązującego" w momencie jej wydawania. Skarżąca podkreśliła, że: "organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (...)" - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2007 r. (II SA/Kr 541/09). Skarżąca wskazała, że organ powinien odnieść się do stanu dochodów jej całkowicie ubezwłasnowolnionego syna co najmniej z roku 2016 lub 2017, gdyż nie można a priori założyć, że stan ten jest niezmienny na przełomie lat. Wobec powyższego podniosła, iż zostały ujawnione okoliczności, które organ wziął pod uwagę, jak i te, które całkowicie zignorował, a które miały niebagatelne znaczenie dla sprawy. Wobec faktu, że Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, nie ustala okoliczności faktycznych sprawy, gdyż w zasadzie nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie dokonuje oceny zebranych dowodów, skarżąca pomija w tym miejscu wyjaśnienia i dowody dot. wysokości dochodów M.S. za rok 2016 i 2017, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do zarzutów skargi i w związku z tym skarżąca w całości podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć, stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz syna skarżącej, na okres zasiłkowy 2016/2017. Wskazanym w decyzji powodem odmowy przyznania świadczeń było ustalenie, że wysokość dochodu syna skarżącej, dla którego wyżej wymieniona jest opiekunem prawnym z uwagi na jego całkowite ubezwłasnowolnienie, przekroczyła w 2015 r. ustawowe kryterium dochodowe. Podkreślenia zatem wymagało, że według wskazanego wśród podstaw prawnych rozstrzygnięcia, art. 5 ust. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz.1952), w przypadku, gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 cytowanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie osoby uczącej się albo dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego – oznacza to przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4c, które dotyczą utraty i uzyskania dochodu. W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2016/2017, a wobec tego prawidłowo organy rozpoznające wniosek uwzględniły wysokość dochodu syna skarżącej za 2015 r., czyli – jak stanowi art. 3 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy - dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Błędne jest zatem przekonanie skarżącej, szeroko uzasadnione w skardze, jakoby obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zbadanie, czy wydana przez organ pierwszej instancji decyzja uwzględnia aktualny na datę wydania tej decyzji, stan dochodów syna skarżącej. Nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut skargi, według którego organ odwoławczy nie uczynił zadość swoim obowiązkom ponieważ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że wniosek obejmujący okres zasiłkowy 2016/2017 (złożony 30 czerwca 2017 r.) może zostać rozpatrzony na podstawie stanu dochodów syna skarżącej z 2015 r. Na marginesie podkreślenia wymagało, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisów art. 5 ust. 4 – 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż według danych zawartych w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym w informacji o uzyskanych dochodach (k.35 akt) – w roku kalendarzowym 2015 lub po tym roku nie nastąpiła utrata dochodu, ani też nie miało miejsca uzyskanie dochodu. Bezpodstawne były również zarzuty dotyczące naruszenia w niniejszej sprawie przepisów dotyczących postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 7b. k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Według twierdzeń skargi organ nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechał "współpracy z innymi organami administracji publicznej w zakresie pozyskiwania informacji koniecznych dla rozstrzygnięcia", a w konsekwencji jego postępowanie "wzbudziło u skarżącej brak zaufania wobec organów administracji publicznej, co doprowadziło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a." W zakresie powyższych zarzutów podnieść należało, że z akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji podjął szereg czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności w sprawie, m.in. zwrócił się do MOPS w C. o udzielenie informacji, w jakiej wysokości zostały wypłacone na rzecz syna skarżącej, świadczenia z funduszu alimentacyjnego za 2015 r. i do Zespołu Szkół [...] w B. o informację, w jakim okresie wyżej wymieniony był uczniem tej szkoły. Przede wszystkim jednak - w skardze nie sprecyzowano, jakie działania zostały pominięte przez organ oraz jakie istotne okoliczności sprawy nie zostały przez to ustalone. Dodać przy tym należało, że organ I instancji, przed wydaniem decyzji, w piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r. (k.38-37 akt) zwrócił się do skarżącej z obszerną i wyczerpującą informacją dotyczącą stanu sprawy, szczegółowo przytaczając dane stwierdzone w treści zebranych w sprawie dokumentów oraz wyjaśniając przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ zawarł również informację, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nie zostało spełnione kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanych świadczeń i w związku z tym poinformowano skarżącą, że przysługuje jej – w terminie 7 dni - prawo wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, a także przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia kryterium dochodowego. Ponadto pouczono stronę, że w przypadku, gdy nie wniesie uwag bądź nowych dowodów mających wpływ na wynik postępowania, zostanie wydana decyzja o odmowie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W związku z tym całkowicie pozbawione podstaw są zarzuty skargi, według których doszło do naruszenia przez organ art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych sprawy, na podstawie których została podjęta decyzja w sprawie i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie uczestnictwa skarżącej w postępowaniu. Opisane wyżej działanie organu wskazuje wprost przeciwieństwo wobec zarzucanych mu zaniechań w zakresie informowania skarżącej o istotnych okolicznościach sprawy oraz w zakresie umożliwienia jej uczestnictwa w postępowaniu. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i 7b, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W powyższych okolicznościach, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które zostały wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i ocen prawnych, zawartych w ich uzasadnieniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a wobec tego podlegała ona oddaleniu, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.